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Inicio > Núm. 23 (2026) > Romero

Pasado Abierto. Revista del CEHis. Nº23. Mar del Plata. Enero-junio de 2026.

ISSN Nº2451-6961. http://fh.mdp.edu.ar/revistas/index.php/pasadoabierto

                                                                                       

El presidente frente al Congreso: reformas y mensajes de apertura de sesiones en la segunda presidencia de Roca (1898-1904)

Ana Leonor Romero

Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, Facultad de Filosofía y Letras, Departamento de Historia, Universidad de Buenos Aires, Argentina

aleonoromero@yahoo.com.ar

                 

Recibido:            17/03/2026

Aceptado:           31/05/2026

Resumen

Este artículo analiza la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo durante la segunda presidencia de Julio Argentino Roca (1898–1904). Al concebir al Congreso como un espacio central de deliberación para las leyes orientadas al progreso material, social y político, este trabajo se propone desentrañar la dinámica que el propio Roca planteó frente al Parlamento, centrando el análisis en sus discursos de apertura de sesiones. Dichos mensajes suministran una agenda indicativa para el examen de la vinculación entre el proyecto reformista, sus estrategias de argumentación y la respuesta final del Congreso ante tales iniciativas. En estos discursos convergen el lenguaje y las opciones de intervención disponibles, producto de la intersección entre la práctica política, la reflexión jurídica y el imaginario histórico del período. A través de este abordaje, es posible indagar en el plano de la intención discursiva y examinar —más allá del contenido técnico— tanto la forma en que las propuestas fueron argumentadas como el sentido con el que se buscó intervenir en la escena política y el tipo de vínculo que se entabló con el Poder Legislativo.

Palabras clave: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Mensajes presidenciales, Política, Argentina

The President before Congress: reforms and opening messages in Roca's Second Presidency (1898-1904)     

Abstract

This article analyzes the relationship between the Executive and Legislative branches during Julio Argentino Roca second administration (1898–1904). By conceiving of Congress as a central space for deliberation regarding laws aimed at material, social, and political progress, this work seeks to untangle the dynamics that Roca established with Parliament, focusing the analysis on his opening addresses to the Chambers. These messages provide an indicative agenda to examine the link between the reformist project, its argumentative strategies, and the ultimate response of Congress to such initiatives. In these speeches, the available language and options for intervention converge, resulting from the intersection of political practice, legal reflection, and the historical imaginary of the period. Through this approach, it is possible to investigate the level of discursive intent and examine—beyond technical content—both the way in which proposals were argued and the purpose with which he sought to intervene in the political scene and the type of bond established with the Legislative branch.

Keywords: Executive Branch, Legislative Branch, Presidential Messages, Policy, Argentina

El presidente frente al Congreso: reformas y mensajes de apertura de sesiones en la segunda presidencia de Roca (1898-1904)

Introducción

La promulgación de la Ley de Residencia en noviembre de 1902 modificó las reglas de recepción y permanencia de los inmigrantes en la República Argentina. Esta normativa facultaba al Poder Ejecutivo para expulsar del país a aquellos extranjeros que comprometieran la seguridad nacional o perturbaran el orden público, marcando un límite al espíritu de apertura que había caracterizado las políticas públicas de los años anteriores. Asimismo, impactó en la configuración de los imaginarios sobre el orden y el progreso, reafirmando la percepción de una crisis en el régimen político que, desde 1880, sostenía al Partido Autonomista Nacional (PAN) en el gobierno. El orden político de aquel período se estructuró alrededor de un sistema de partido hegemónico; una constelación que expresaba las alianzas entre distintas elites provinciales y sectores del autonomismo bonaerense que, a través de mecanismos formales e informales, condujo a un federalismo centralizado y a un sistema de división de poderes con una marcada predominancia del Ejecutivo.^[1]

Bajo esta óptica, la Ley de Residencia ha sido considerada tradicionalmente como uno de los puntos de inflexión en las características de dicho orden, representando para diversos autores un giro que da cuenta de su transformación, crisis y transición. El debate historiográfico se articuló, principalmente, en torno a la definición de esta ruptura: se trataba de una reacción de la elite frente al movimiento obrero y el comienzo de políticas estatales represivas, o bien de una salida reformista ante la percepción de una crisis en el camino del progreso —propia del arco del Centenario— que buscaba preservar el orden.^[2] La atención sobre este momento como un viraje con continuidad entre el siglo XIX y el XX ha alimentado la caracterización del fin de siglo, en particular la década de 1890, como una etapa de transición del régimen (Romero, 2018).

Diferentes factores han contribuido a la construcción de esta imagen que priorizó, sobre otros, ciertos rasgos específicos del funcionamiento político. El presidencialismo se configuró como la percepción de un poder incuestionable, definiendo la caracterización del segundo gobierno de Julio Argentino Roca (1898–1904). En esta lectura, el Poder Legislativo fue considerado apenas un engranaje de la lógica hegemónica del PAN, una extensión del Ejecutivo o un espacio de notables cuya función era legitimar las decisiones de la cúspide del poder. De este modo, el arco reformista, entendido como una estrategia gubernamental para anticiparse a la crisis, fue analizado principalmente en relación con este horizonte de conservación del orden. En este sentido, la Ley de Residencia, a pesar de que su iniciativa fue del Legislativo —el proyecto es del senador Cané— por las facultades que habilitó en el Poder Ejecutivo es considerada como una confirmación de esta imagen. El trabajo de Eduardo Zimmermann (1995) significó un hito importante en la comprensión del peso político del Congreso en este arco reformista: señaló el conjunto de ideas y propuestas presentes en las discusiones legislativas sobre la cuestión social y la instancia decisiva de este debate legislativo, más allá de las directivas presidenciales.

En años recientes, la investigación sobre el rol del Congreso ha ampliado el debate sobre el sistema político argentino, aportando matices que enriquecen la comprensión de su funcionamiento. Así, se parte de considerarlo como un espacio de discusión de proyectos, orientados a contrarrestar las acciones del Poder Ejecutivo, repensar la relación entre el Estado nacional y los gobiernos provinciales, e intervenir para modificar características de la sociedad.^[3] Durante esos años, el Congreso fue un espacio central para debatir proyectos, tanto de iniciativa presidencial como de las propias Cámaras. Desde todo el arco político se buscó dar respuestas a los desafíos planteados por lo que se leía como las consecuencias, deseadas y no deseadas, del progreso material, social y político.

A partir de estos trabajos y recuperando la propuesta de Zimmermann, este artículo propone considerar el momento reformista, más allá de la suerte del régimen conservador y en la lógica de la dinámica de la década de 1890, en particular, durante la segunda presidencia de Roca. Específicamente, propone comprender la dinámica política entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, partiendo de considerar las iniciativas parlamentarias del Poder Ejecutivo anunciadas en los mensajes de apertura de sesiones de las Cámaras.

Con este propósito, se propone un análisis centrado en estos discursos, pronunciados por Julio A. Roca durante su presidencia. Los mismos proporcionan una agenda indicativa para examinar la relación entre el proyecto de reforma, el modo de argumentarlo, la posición del Congreso y sus resultados. En los discursos convergen el lenguaje y las distintas opciones de intervención disponibles, resultantes de la combinación entre la práctica política, la reflexión jurídica y el imaginario del momento histórico.^[4] Su análisis permite trabajar sobre el plano de la intención discursiva, examinando, más allá del contenido, la forma en que éste fue argumentado y el sentido con el que se buscaba intervenir en la realidad.

Para esto, se ha realizado una selección de proyectos teniendo en cuenta su peso relativo en los discursos y su continuidad. Esta selección, sin embargo, deja fuera dos cuestiones.  Los proyectos de reforma de la economía, que sin duda son la cuestión más resonante y una pieza clave en la capacidad de sostenimiento del control y la conformación de alianzas de Roca (Rocchi, Rossi y Gerchunoff, 2008), han sido analizados por la historiografía como un parteaguas - el comienzo del fin del ciclo del PAN y de la capacidad de gestión del presidente Roca- opacando la consideración de otros debates legislativos. Asimismo, se da cuenta -pero no se desarrolla- de la cuestión limítrofe, de indudable importancia. Este artículo, acotando el tema, se propone retomar el análisis de las otras propuestas importantes dentro de los discursos de Roca, relativas al orden interno. Esta perspectiva también plantea necesidad de ponderar el peso de la llamada cuestión social, y de la Ley de Residencia mencionada al comienzo, dentro de los temas propuestos para su tratamiento por el Ejecutivo.  Asimismo, como se señaló, a pesar de que la Ley de Residencia otorga amplios poderes al Ejecutivo, surge del debate en las Cámaras, por lo que no corresponde su consideración en el contexto de este artículo^[5]. El análisis general de la propuesta busca además arrojar luz sobre el modo en que era percibido el lugar del Congreso y, finalmente, un recorrido por la suerte de los proyectos destinados a modificar la situación de los territorios federales, la administración de justicia y la educación, que permitirá contrastar las posibilidades de éxito de estas cuestiones en el Congreso y establecer algunas conclusiones sobre la relación entre ambos poderes.

En primer lugar, se analizan el tono y características de los mensajes de Roca para dar cuenta del lenguaje y el imaginario que propone. En segundo lugar, se examinan los temas propuestos como centrales para considerar el recorrido de las iniciativas. Finalmente se realiza un seguimiento de algunos proyectos considerados centrales con el objeto de comprender aspectos de la relación de poderes y relativizar las imágenes fuertes sobre el presidencialismo y la falta de actuación del Congreso.

Los mensajes presidenciales

Establecido como atributo y deber del Poder Ejecutivo por la Constitución Nacional, el discurso de apertura de las Cámaras marca el inicio de las sesiones ordinarias del Congreso. El mismo es, generalmente, pronunciado por el Presidente ante la Asamblea Legislativa, ambas Cámaras reunidas, para “dar cuenta del estado de la Confederación, de las reformas prometidas por la Constitución, y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y convenientes.”^[6] Este acto posee una naturaleza ritual, que establece la relación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Por un lado, es un deber, ya que ofrece un informe de gestión a las Cámaras donde da cuenta de lo realizado y del estado de situación del país. Por el otro, define la agenda propuesta por el Ejecutivo para el año en curso, anticipando las iniciativas parlamentarias que promovería.

Los discursos de apertura constituyen un género específico, con una parte normada y otra más libre, que involucra el orden de los temas, la información vertida y la organización argumental. Su estructura se reproduce, en términos generales, año a año. Una pequeña introducción sirve de cuadro de situación; un informe recorre las áreas correspondientes a los distintos ministerios, presentándose algunas iniciativas programadas para cada una de ellas. Sobre este formato, conformado en base a usos y costumbres, se incorpora el lenguaje político disponible, que le imprime diversos tonos, y la propia impronta presidencial. De este modo, dan cuenta no sólo del recorte que hace el Poder Ejecutivo de la situación política y de su gestión sino también de los modos de entender la dinámica política y la relación de poderes (Molinelli, 1991). Los mensajes adquieren peso y repercusión pública. Tanto los principales diarios -La Prensa, La Nación- como los de comunidades -El Correo Español- reprodujeron y comentaron su contenido llevando sus temas y tonos al debate público.

Durante los primeros años tras la sanción de la Constitución, el tono de los mensajes presidenciales estuvo orientado por la idea de construir el entramado institucional y legislativo del Estado recientemente puesto en marcha. En los discursos se proponía impulsar la sanción de las leyes de organización de la Justicia nacional y la elaboración de los Códigos, y más en general la consolidación de la estructura institucional.^[7] Este tono tuvo un giro cuando Roca asumió su primer mandato en 1880; como señaló Paula Alonso (2000), su gestión estuvo articulada por la idea de orden y administración, en la que la política era entendida como una herramienta para concretar el progreso y la estabilidad funcional del Estado. En sus discursos de apertura, los proyectos propuestos, orientados a estos fines, fueron presentados como un modo de mejorar la organización y hacer “más fácil y pronta la administración.”^[8] Hacia finales de la década, y en un contexto percibido como crítico, el estilo volvió a transformarse, para asociar las reformas con la posibilidad de concretar y acompañar el desarrollo. En los mensajes de Juárez Celman, el foco se desplazó hacia los problemas derivados de la ineficiencia en la gestión y del propio progreso. Así, en el cambio de década, las reformas ya no se planteaban como un modo de completar la institucionalidad, sino de corregirla y mejorarla.^[9] Luego de la crisis política y económica de 1890, la necesidad de recuperar el orden y reformar la estructura jurídica dominó los mensajes de una década atravesada por conflictos internos y externos. Hacia mediados de los años noventa, la urgencia por consolidar la estabilidad alimentó el capital político de Roca como garante del orden y auspició su segunda presidencia.

En octubre de 1898, al asumir Roca la presidencia por segunda vez, la estabilidad institucional interna y la recientemente acordada paz con Chile parecieron abrir la puerta para ocuparse de las “exigencias del progreso moral y material de la República”. Ese espíritu dominó los mensajes del Presidente a las Cámaras desde su discurso de asunción, cuando se presentó como quien podía dar respuesta a las “necesidades y exigencias peculiares” de “nuevos y diversos problemas” del fin de siglo. Roca inauguró su presidencia postulándose como un hombre de Estado que no puede “quedarse atrás del movimiento general sin degradar esperanzas legítimas, retardando el progreso nacional”.^[10] Este primer discurso ante la Asamblea Legislativa fue recibido con interés y leído, tanto por partidarios como por detractores, como un cambio de ciclo respecto al periodo iniciado en 1890, caracterizado por la inestabilidad política y económica.^[11] Además, la propuesta de Roca parecía haber tomado en cuenta las críticas que señalaban la carencia de transparencia institucional y electoral, como lo hacía La Prensa. Elevó varias iniciativas a las Cámaras para ser tratadas en sesiones extraordinarias y, durante el receso parlamentario, utilizó los decretos para reorganizar la administración. Finalmente, para abril de 1899 preparó la documentación necesaria para informar al Congreso sobre la marcha del país y dinamizar la iniciativa legislativa. Este conjunto de proyectos fue recibido con entusiasmo por la prensa, tanto por sus implicaciones como por los debates que auguraban.

Su primer discurso de aperturas de las Cámaras, en mayo de 1899, causó revuelo y sentó el tono de sus intervenciones futuras. Roca puntualizó las iniciativas a las que el Ejecutivo daría curso^[12]. Lo hizo en un tono que hacía eco de un clima global de ideas —presente entre finales del siglo XIX y principios del XX–, caracterizado por el estilo corrosivo y por la alarma social ante los peligros que podían desviar el camino del progreso. El período del segundo gobierno de Roca distó de ser ordenado y tranquilo. Estuvo atravesado por crisis económicas y tensiones internacionales por la situación limítrofe con Chile, así como por el aumento de la protesta obrera y de las movilizaciones sociales, que condujeron al establecimiento del Estado de Sitio y que también fragmentaron al Partido Autonomista Nacional. En este clima -crecientemente percibido como de crisis por todo el arco político- se formó un lenguaje útil para la intervención pública. Los discursos de Roca fueron parte de este entramado. Acompañaron la presentación de sus iniciativas que, si bien eran entendidas como modos de paliar los desafíos de progreso, no se presentaban como simples reacciones frente a estas amenazas.

Año tras año, el Presidente presentó en sus mensajes el balance anual de su gestión con un tono marcado tanto por la idea de orden interno como por la noción de crisis. Esta dualidad derivó en una estructura argumental que, primordialmente, le permitió fortalecer una imagen de orden asociada a su capacidad de control y de articulación entre los distintos actores que intervenían en la arena pública, lo que reforzaba el capital político que había acumulado en los años 80'.

Esta premisa se plantea con fuerza al inicio de las alocuciones. Generalmente dedicadas a la política internacional, estas secciones refuerzan dicho concepto al dar cuenta de “los auspicios de la paz interior y exterior”^[13] o al señalar que el país disfrutaba de “la tranquilidad interna”.^[14] Incluso en los balances de años atravesados por convulsiones, como lo fueron 1901 y 1902,^[15] también encabezó sus intervenciones con estas frases.^[16] En el mensaje de 1902, que refiriere a 1901, subraya que “La vida política interna no ofrece a la observación ningún fenómeno excepcional”. Sin negar los sucesos políticos, como la necesidad de declarar el Estado de Sitio en la Ciudad de Buenos Aires, reafirmaba la idea de que estos no salían de los marcos considerados aceptables para el orden público, pues “no se hizo necesario tomar ninguna de las medidas excepcionales que autorizaba la ley”.^[17] 

A finales de 1902, el ciclo de protesta alcanzó un clímax que combinó la ruptura política de su propio partido -el PAN-, con las huelgas y movilizaciones. Como consecuencia, el Estado de Sitio que se declaró fue acompañado con la sanción de la Ley de Residencia.^[18] El mensaje de 1903 recurre a esta estructura para plantear la idea de orden y de control sobre la situación general. Comienza subrayando que la República está “libre de temores o desinteligencias, de complicaciones o peligros interiores o exteriores”.^[19] Las explicaciones sobre las alteraciones del orden público se incorporan más adelante, en el momento dedicado a la política interna. Así su mensaje, que comenzó asegurando la vigencia del orden, quedó luego blindado por una narrativa marcada por el control del Poder Ejecutivo sobre la situación política. “En el régimen interno, la República se desenvuelve dentro de la órbita de las instituciones fundamentales, sin que hecho alguno extraordinario haya venido a alterar las relaciones, cada día más consolidadas, del gobierno nacional con los de provincia…”.^[20] A partir de este comienzo de sección, el mensaje enmarca la referencia a los acontecimientos de la política interna dentro de los márgenes del orden público tolerable. Éste es el segundo elemento: las formas de alteración del orden se caracterizan reduciendo al mínimo su carácter extraordinario. Las extensas huelgas que amenazaron “la riqueza pública y las fuentes de la prosperidad nacional” fueron causadas por “elementos extraños a los verdaderos intereses sociales”.^[21]

La noción de orden, en cambio, había virado desde una idea asociada a la estabilidad institucional hacia la de “orden público” y “orden social”, conduciendo a la necesidad de repensar, frente a estas cuestiones, las posibilidades del accionar legislativo y de gobierno (Cucchi, 2026). Mientras en sus mensajes Roca se inclina por mostrar el orden como control de la situación, esta idea de orden, también sostenida en sus discursos, no es utilizada para construir la idea de crisis y emergencia. En su discurso, la idea de orden social, o su pérdida, no se asocia a la idea de desborde y urgencia, como sí aparece en otros discursos de la época, como los de Miguel Cané, autor del primer proyecto en el debate por la Ley de Residencia. A diferencia de otros argumentos presentes en la opinión pública, que daban la impresión de que existía un peligro y reclamaban medidas inmediatas, el discurso invertía la carga de la argumentación: para el Presidente lo excepcional no eran los sucesos políticos sino las medidas. Así, afirmaba que aquellas disposiciones excepcionales, “tanto la ley de Estado de Sitio como la de Residencia, han sido ejercidas con la mayor prudencia” y que sólo fueron necesarias por la insuficiencia de “las facultades y procedimientos ordinarios de que la policía se hallaba investida”.^[22] De este modo, el mensaje marcaba que, a pesar de haber utilizado los poderes de emergencia, el gobierno había dominado la situación, sin que se hubiera alterado el orden ni perdido el control.

Los discursos buscaron reafirmar, año tras año, que la base para profundizar el progreso, el orden, estaba asegurada. “Disfrutamos también de tranquilidad interna. Sólo nos preocupan las cuestiones que se refieren al progreso y engrandecimiento de la Nación.”^[23] En este sentido, Roca operó un desplazamiento respecto al imaginario de paz y administración que había cimentado su primer gobierno. Estas afirmaciones no buscaban rebatir la idea de crisis, sino fundamentarla de un modo novedoso, asociando la idea de crisis con el fracaso del progreso, y no con el caos o desorden, como lo había hecho en su primer gobierno (Romero, 2026).

La preocupación por las cuestiones que se refieren al progreso y al engrandecimiento de la Nación se hacía eco del clima que dominaba en la opinión pública. A finales de siglo la percepción de un imaginario de crisis expresaba la preocupación por la distancia entre la realidad del momento y las expectativas sobre el progreso y sus aportes al país (Gallo y Botana, 1997). La polémica sobre “el sentimiento de la futura grandeza del país” (Devoto, 2006), como se la sintetizó en la Argentina, y su relación con la coyuntura política cobró forma en el espacio público. El tono más trágico estaba en sintonía con un clima de opinión que postulaba la existencia de una crisis generalizada. Esta lectura también se había extendido en la Argentina y fue parte de un lenguaje disponible para señalar las falencias de los caminos elegidos y analizar las causas de esa demora. La prensa y las publicaciones periódicas, en diálogo con los debates parlamentarios, examinaron sus diversos ángulos y dieron cuerpo a este lenguaje (Romero, 2026).

En el momento en que Roca asumió la presidencia, la preocupación principal en la opinión pública era asegurar las condiciones necesarias para el progreso. La paz con Chile y la situación económica se perfilaron como temas centrales y constituyeron el eje central de los mensajes de Roca. Estas polémicas amplificaron la lectura de la coyuntura en clave de crisis, ahora entendida como incertidumbre y alarma frente a los desvíos del progreso. La crisis y la posibilidad de solucionarla se convirtieron en elementos estructurantes de los discursos de Roca. Al iniciar su gestión se presentó como quién iba a encabezar la reparación de la situación. El tándem crisis-reparación había remplazado al de crisis y orden y este argumento permitió plantear la necesidad de las reformas legislativas como un instrumento para modificar las características de la sociedad.

En el Congreso se debatieron proyectos legislativos orientados a implementar diversas políticas públicas que, en su conjunto, delinearon un nuevo papel del Estado (Caravacca, 2026; Reyes, 2026). Fue un espacio de reflexión y disputa acerca de la función estatal como instrumento para conocer las características de la sociedad y actuar sobre ellas. La idea de utilizar la administración para modernizar la sociedad, como ha señalado Darío Roldán (2010), había sido uno de los rasgos del debate liberal argentino de fin de siglo. Éste puso de manifiesto una tensión entre las formas de entender la autonomía social y un liberalismo de gobierno. Caracterizado por Zimmermann (1995, 2013) como reformista, este liberalismo de gobierno reunía preocupaciones como la consolidación de la ciudadanía a través de la reforma política, la intervención del Estado en materia social y el afianzamiento del progreso. En su conjunto los mensajes marcan el arco de la crisis y de su solución, de acuerdo con Roca.

Los mensajes y la cooperación con el Congreso

A finales del siglo XIX, el Congreso sesionaba ordinariamente entre mayo y septiembre; sus sesiones extraordinarias solían extenderse hasta enero. El discurso presidencial ante la Asamblea Legislativa marcaba el inicio del periodo legislativo y sentaba el tono en que el Poder Ejecutivo pretendía entablar la relación con el Legislativo. Además de reproducir el mensaje presidencial, la prensa utilizaba estos hitos institucionales —apertura y cierre de los períodos legislativos—, así como otras coyunturas, para repasar la actuación del Congreso. Estas reflexiones adoptaron, en general, un matiz crítico sobre el funcionamiento de la política y de las instituciones de gobierno. Las consideraciones variaban según el periódico, pero una constante se destacaba del conjunto: la calificación de las sesiones como “ceremoniosas y aburridas”, y el trabajo de “perezoso, lento y obstaculizador”. En abril de 1899, La Nación describía la dinámica del Congreso de este modo: “dejar pasar en la esterilidad y la holgazana la mayor parte del período ordinario para luego trabajar con interés y con apuro en las sesiones de prórroga”. Según el diario, como entonces los asuntos se habían acumulado y el tiempo era escaso, “las discusiones se resienten forzosamente de apresuramiento y ligereza y dan lugar a que se juzgue desfavorablemente dentro y fuera del país la acción y hasta la capacidad del Congreso”.^[24] Los motivos por los cuales el Congreso era considerado de este modo variaban en función de la concepción política de cada interlocutor, lo cual evidenciaba la pluralidad de perspectivas sobre el ejercicio del poder en circulación en ese momento. Los tópicos reunidos en estos artículos eran variados y cubrían el arco de críticas a la forma de ejercer la política y por sobre todo subrayaban cómo el Congreso no cumplía las funciones para las que había sido elegido (Castro, 2019, 2025).

En este espectro de discursos, los mensajes presidenciales configuraron un modo específico de entender el papel del Legislativo, otorgando una cadencia particular al modo de percibir la relación y el equilibrio de poderes. Los mensajes permiten examinar algunas aristas de esta relación: la función de control o límite del Legislativo sobre el Ejecutivo respecto de atributos como los poderes de emergencia utilizados y las iniciativas parlamentarias que buscaban plantear la agenda de las discusiones de la Cámara.

Los poderes de emergencia, entendidos como los instrumentos que permitían a las autoridades actuar por fuera del marco legal para preservar el Estado y el sistema constitucional, se establecían en la Argentina a partir de un acuerdo entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.^[25] La Constitución estipuló que “En caso de conmoción interior o de ataque exterior que ponga en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autoridades creadas por ella”  el Congreso y el Poder Ejecutivo podían dictar el Estado de Sitio, que suspendía las garantías constitucionales y permitía el arresto de ciudadanos sospechados de actividades “peligrosas al orden público”.^[26] En sintonía con ello, el artículo 6° de la Constitución otorgaba al gobierno nacional la facultad de intervenir los gobiernos provinciales, estableciendo la misma como una prerrogativa del Poder Legislativo. La naturaleza de estos poderes implicó un diálogo entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, que marcaron el arco entre la tensión y el acuerdo, caracterizado por diversos modos de entender el balance de poderes y la capacidad del Legislativo de limitar el accionar del Ejecutivo (Cucchi y Romero, 2017).

Durante su segundo mandato, Roca utilizó el Estado de Sitio dos veces, las intervenciones federales seis veces, y contó con otro instrumento: la aplicación de la Ley de Residencia. En sus mensajes, como planteamos antes, el peso de la excepcionalidad estuvo puesto en las medidas más que en la situación que las provocaba. En los diferentes casos, Roca mantuvo un tono de colaboración y respaldo para definir la relación entre los poderes y, en algunos casos, mostró el peso definitorio del Legislativo en la toma de medidas de emergencia. En todos los casos, sus informes hicieron demostración de lo crucial de la aprobación del Legislativo en las resoluciones tomadas y subrayaron la importancia de la legislación y del debate en las Cámaras para regular este tipo de acciones. En el caso de las intervenciones federales, Roca retomó la polémica sobre la necesidad de “una ley que, fijando la recta inteligencia de los artículos 5 y 6, trazara la norma a que debían ajustarse las intervenciones del gobierno federal en las provincias”^[27]. El Ejecutivo no propuso un proyecto propio; probablemente, al mencionar la necesidad de reglamentar su uso, su intención fuera reconocer los posibles límites del Ejecutivo, respaldar su accionar durante el receso parlamentario y plantear un horizonte de colaboración entre ambos poderes. Su argumentación sobre las intervenciones ejecutadas durante el receso parlamentario en 1898 refuerza esta idea, al mostrar el acuerdo con las provincias y la necesaria aprobación del Congreso, y aclarar que “esa actitud está muy lejos de significar una carta blanca en favor de la arbitrariedad”^[28]. Este mismo tono lo sostiene en su último informe, cuando explicó que la intervención a la Provincia de Buenos Aires se ajustó “a los principios constitucionales estrictos”.^[29] 

En los casos de Estado de Sitio, declarados en 1901 y en 1902, también subrayó el peso y la venia del Congreso en la decisión por ese accionar. En el mensaje de 1902, cuando refirió a los eventos de julio de 1901, destacó que el Estado de Sitio fue derogado veinte días después de dictada la ley, “por una iniciativa propia del Honorable Congreso, a que adhirió el Poder Ejecutivo”.^[30] Estos poderes excepcionales eran cuidadosamente presentados como facultades supervisadas por el Congreso, destacando por un lado un tono colaborativo y cordial entre ambos poderes y, por el otro, una imagen de prudencia y recato en el accionar. En el informe de 1903, refiriéndose al Estado de Sitio de 1902, subrayó cómo, frente al clima de protesta, “se apresuró a solicitar de Vuestra Honorabilidad, la sanción de la ley que le permitiera declarar el estado de sitio…” La misma imagen es esbozada con respecto a la sanción y uso de la Ley de Residencia: su sanción había sido iniciativa del Congreso ya que “…Vuestra Honorabilidad creyó conveniente sancionar la que se ha denominado “de residencia”, que permitió al Poder Ejecutivo “excluir del territorio nacional a los extranjeros que solo traen propósitos de perturbación o conmoción social”. De hecho, en esta construcción argumental se posiciona distante de la medida al señalar: “Es posible que ella sea susceptible de perfeccionamiento, pudiendo el honorable Congreso estudiarla con más calma que en los momentos apremiantes en que se dictó”.^[31] En este caso, su recomendación se inclinó por la reforma, a la que debía atender el legislador. A finales de su gobierno presentó un informe de situación de la denominada “cuestión social” y una iniciativa de reforma legislativa. Para Roca había llegado el tiempo de dotar a la Nación con “una ley que no sólo regule las condiciones de admisión y permanencia en ella de los inmigrantes en general, sino también las de ejecución del trabajo de la grande industria, elevando más la persona social del obrero.” ^[32]

En sus mensajes, Roca presentó las medidas de excepción como decisiones consensuadas e integró al Congreso en las decisiones pertinentes para sostener el orden social. En contraposición, el peso argumentativo de sus discursos recayó en las reformas necesarias para conservar el progreso y mitigar la crisis. Con esta lógica, la presentación de iniciativas parlamentarias marcó otro aspecto de esta relación. El tono de reforma recorrió estos mensajes, planteando como eje central el papel que debía cumplir la ley en la transformación de la estructura administrativa. En este sentido, los mensajes otorgan un papel crucial al Congreso: “(…) con la apertura de vuestras sesiones, la reacción impuesta por premiosas exigencias del progreso nacional, la que ha de ser perseverantemente acentuada por el Poder Ejecutivo, siguiendo las direcciones más útiles de la vida individual y colectiva, sacrificadas hoy en mucha parte a la estéril vanidad del título...”^[33] El Ejecutivo propuso para el Poder Legislativo un papel de cooperación, como órgano de debate y consulta de los proyectos iniciados por el Poder Ejecutivo, en este caso en el diseño e implementación de la legislación que asegurara la continuidad del progreso. A lo largo de estos años, un tono constante atravesó sus mensajes: presentar la legislación como un instrumento para corregir, modificar y concretar el progreso.

Las iniciativas legislativas anunciadas en los mensajes de apertura de las sesiones ordinarias proponían un modo de reformar la estructura jurídica y administrativa del Estado. En este sentido, la voz emitida desde el gobierno fue una -entre otras- de las que intervinieron en los debates políticos y jurídicos. En las Cámaras, diversas voces participaron de estas discusiones, articulándose con las propuestas del Ejecutivo, contraponiéndose a ellas o proponiendo otras opciones y temas al debate. La polémica sobre “el sentimiento de la futura grandeza del país” y su crisis se desarrolló también en distintos escenarios que compusieron una caja de resonancia, tanto de las discusiones de las Cámaras como de los puntos planteados desde estos espacios. La prensa, las revistas especializadas, las aulas universitarias y las asociaciones fueron escenarios y voces autorizadas (Romero, 2023). En este coro, el mensaje presidencial cumplió el papel de un solista que buscó direccionar tanto la agenda política como el tono de la discusión. Los mensajes plantearon, en su balance y propuestas, un recorte de la trama política y del debate. De este modo, el balance ofrecía una selección de los sucesos, orientada por ciertos valores y cuestiones, y un conjunto de propuestas cuya fundamentación marcó el tono de la intervención y planteó un modo de comprender la política.

La propuesta de Roca fue consistente a lo largo de sus mensajes, pero diferente de los temas que ocupaban la atención de la opinión pública. Por ejemplo, la preocupación por la cuestión electoral traccionaba gran parte del debate público: la transparencia del sufragio fue uno de los pilares que articuló la crítica tanto de la gestión de Roca como del régimen del PAN. Algunas voces, como la de La Prensa, colocaron esta cuestión como el eje central de las transformaciones necesarias para saldar la crisis (Rojkind, 2008). La preocupación por “la vida política de la Nación” fue mencionada en varias ocasiones, pero no ocupó un lugar central en los mensajes. En estos se proponía “la conveniencia de revisar la ley general de elecciones, para introducir en ella todas las reformas”.^[34] En este sentido, el gobierno inició proyectos de reforma electoral, como el de 1902, pero el mismo no estuvo en el corazón de su propuesta argumental.^[35]

En cambio, la cuestión económica, que también era central en el debate público, ocupó un lugar preponderante a lo largo de todos sus mensajes. En este sentido, los balances económicos —comercio internacional, situación financiera, deuda, convertibilidad e industria— fueron los de mayor despliegue y detalle. La recuperación de la economía cubre, a lo largo de los seis mensajes, un arco argumental que da un tono exitoso a su gestión, que ha superado la crisis económica. En un tono general, la mayoría de las iniciativas aparece articulada con esta trama central.

De acuerdo con la argumentación presentada para las distintas iniciativas, los temas pueden clasificarse en dos grupos. El primero comprende un conjunto de cuestiones que indican la ampliación de funciones del Estado para administrar la sociedad. Estas disposiciones mostraron la continuidad entre las medidas de contingencia de una sociedad que se presentaba cada vez más compleja y la construcción de políticas públicas generales (Zimmermann, 2013). Algunas cuestiones surgieron de la coyuntura y se articularon con el nuevo diagrama de funciones del Estado; por ejemplo, el brote de peste bubónica en Rosario y el impulso de cuestiones sanitarias o urbanísticas. En este sentido, el proyecto de Ley Nacional de Trabajo de 1904, presentado junto a lo que se conoció como el Informe Bialet Massé, parece haber respondido a la coyuntura. La cuestión de la infraestructura administrativa se fue conformando como un tema central que involucraba diversas problemáticas como el sistema penitenciario y el de salud.^[36]

El otro conjunto de temas conformó el núcleo duro de las iniciativas legislativas de Roca y se caracterizó por estar acompañadas de una argumentación que las relacionaba directamente con las causas de la crisis y con las medidas necesarias para sostener el progreso (Hora, 2025). La negociación de la deuda, la convertibilidad de la moneda y el sistema impositivo dieron forma a la materialidad del progreso. La legislación directamente relacionada con este aspecto, como la inconvertibilidad monetaria, ocupó un lugar central en sus mensajes.^[37] También la cuestión patagónica ocupó un lugar importante en todos sus mensajes, tanto en lo concerniente al uso de la tierra, su transporte y su administración, como por su peso en la cuestión limítrofe con Chile. Las dos cuestiones centrales que atravesaron la mayoría de sus mensajes fueron la cuestión judicial y la reforma educativa. Asimismo, cuestiones como la organización del Ejército y del sistema de ferrocarriles formaron parte de sus intereses, aunque en los mensajes se las reiteró menos. La repetición de algunas iniciativas se debió a que no tuvieron el éxito esperado en las Cámaras y a la convicción de Roca de que esas reformas debían tratarse. La presentación de las iniciativas en las Cámaras, a cargo de sus diferentes ministros, marcó el ritmo del debate. La suerte que corrieron fue diversa, pero fueron reiteradas año a año dando cuenta de la centralidad que tenían para su proyecto.

Alcances y límites de la propuesta de colaboración

A lo largo de su gestión el Ejecutivo presentó y motorizó diversos proyectos ligados a estas cuestiones y a otras, incluidas o no en los mensajes. Dichas iniciativas, con diversa suerte en las Cámaras, usualmente generaron controversia y en algunos casos desataron escándalos y debates en la opinión pública. En su mayoría, la fundamentación de sus ministros estuvo atravesada por el tono colaborativo entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo que había caracterizado sus mensajes y que buscaban llamar la atención del legislador para que se ocupara de aquellos problemas vinculados a las urgencias del progreso. El propósito de este apartado es revisar el devenir de los proyectos sobre tres cuestiones centrales de sus mensajes -la organización de los territorios federales, la reforma de la administración de justicia y la reforma educativa-, para reflexionar sobre cómo se dio en la práctica la relación del Presidente con el Congreso.

Desde su primer gobierno, la cuestión de la Patagonia estuvo profundamente ligada al capital político de Roca; su campaña militar a fines de los años 70 lo ayudó tanto a conformar su alianza política como a capitalizar el tema del orden. En esta segunda ocasión, su viaje a la Patagonia en enero y febrero de 1899 le permitió recolectar información y visualizar cuales eran las medidas necesarias para afianzar el progreso de la región.  Dos temas ocuparon un lugar central en sus mensajes: la organización de la administración de los territorios federales, que se regían por la ley sancionada en 1884, y la administración de las tierras públicas. En su primer mensaje, al dar cuenta de su viaje —en el que también se abrazó en Puerto Arenas con el presidente chileno Federico Errázuriz Echaurren—, señaló que en la Patagonia “nada falta para llamar a esas regiones una población laboriosa, sino leyes inspiradas en su situación y exigencias reales”. Desde su perspectiva, “La ley que organiza los territorios nacionales, muy oportuna en la época que fue dictada, no responde ya a las exigencias de la actualidad”.^[38] Para fundamentar la propuesta, Roca apeló a una idea de crisis adecuada al consenso general de entonces: un desfasaje entre sociedad y política. La respuesta consistía en adaptar la legislación a las transformaciones de la sociedad. Como señala Lisandro Gallucci (2019), propuso centrarse en leyes que permitieran la adaptación a las exigencias reales, la mejora del transporte y la distribución de la tierra pública. En el mismo sentido, en los sucesivos mensajes propuso que se dictaran leyes para modificar, corregir y revisar la estructura jurídica institucional vigente, tomando en consideración las nuevas características del país. La reforma de la Ley de Tierras Públicas y la de Organización de los Territorios Nacionales —los pilares de su propuesta— corrieron suertes distintas. Se reaparición en los sucesivos mensajes legislativos da cuenta de las dificultades de su tratamiento en el Congreso y también —al señalar la urgencia de las reformas— del uso del lenguaje de crisis disponible por entonces.

El primer proyecto, presentado en agosto de 1900, fue anunciado como una reforma que acompañaba la transformación social. De acuerdo con Gallucci, este proyecto proponía una organización basada en municipios, con un delegado territorial en la Cámara de Diputados —con voz, pero sin voto—, la descentralización judicial y el fortalecimiento de los gobernadores. En 1901, el mensaje insistió sobre el problema de la distancia entre la organización del territorio y los progresos alcanzado por el mismo. El proyecto no salió de Comisión; a finales del periodo legislativo no fue incluido en las sesiones de prórroga y perdió estado parlamentario. El proyecto de Ley de Tierras Públicas, presentado por su ministro de Agricultura Ezequiel Ramos Mexía, tampoco consiguió respaldo y su fracaso provocó su renuncia. En 1902, el tono del mensaje se agudizó e hizo referencia a las dificultades para avanzar en la legislación sobre los Territorios Nacionales. No necesito —decía— “encareceros la necesidad y la urgencia de esa reforma”. La idea de urgencia y alarma aparecía en esta parte del mensaje, asociada con el tema de las demoras en la concreción del progreso, para justificar la necesidad de las reformas. Para Roca, la causa principal de los obstáculos era “la notoria deficiencia de su ley orgánica, que data de 1884, desde cuya época se han realizado notables transformaciones”. El proyecto se refería a una “nueva ley orgánica adaptada a las necesidades y aspiraciones de la época, inspirada en un criterio esencialmente práctico, que dé carácter y vigor a las autoridades ejecutivas y extienda y afiance las garantías de la justicia”.^[39]  Los proyectos que propusieron la reorganización administrativa y política no fueron aprobados. De acuerdo con Gallucci, la dificultad para tramitar la reforma por vía parlamentaria obligó a Roca a un cambio de estrategia. Abandonó la propuesta de una reforma integral y ejecutó las mismas por medio de decretos que atendían a cuestiones específicas, consideradas urgentes, como ordenar la estructura administrativa de los municipios y juzgados de paz. En 1903 anunció que insistiría en un proyecto de reforma, logrando finalmente la sanción de una Ley de Tierras, según el proyecto propuesto por Wenceslao Escalante, que establecía la división de las tierras públicas y el fomento a la inversión (Blanco, 2007). Los motivos que rodearon la derrota del proyecto han sido debatidos por la historiografía: en su momento abrieron múltiples aristas del debate sobre cómo incorporar los Territorios Nacionales, provocando tensiones en cuanto al control del territorio y a los derechos políticos de sus habitantes. Mas allá de estas disputas, la derrota de este proyecto, central de la propuesta de Roca, marcó un límite a la intención colaborativa con el Congreso. La transformación legislativa propulsada por el Ejecutivo en este tema siguió dos caminos: asegurar una propuesta de mínima relacionada con la administración y posesión de la tierra, que pareció reunir el consenso suficiente, e incorporar otros métodos, como los decretos, para concretar estas transformaciones.

La reforma judicial corrió una suerte similar a la de la administración de los territorios federales. Su necesidad para asegurar la base del progreso fue el eje central de los discursos de asunción y de su primera apertura de Cámaras. Roca consideraba que “el problema judicial de la nación" debía ser afrontado para contribuir “a los progresos materiales y positivos del país.” El tono empleado para aseverar la urgencia de esta reforma, subrayando la “faz moral del grave asunto”,^[40] tiñó todo el mensaje y causó sonoro efecto en la opinión pública, desatando un escándalo que involucró al Poder Judicial.^[41] Pocos días después, su ministro de Instrucción y Justicia Osvaldo Magnasco presentó un proyecto de reforma integral de la administración de Justicia. El proyecto de Magnasco no representaba en líneas generales una novedad y fue recibido aprobatoriamente. Se trataba en realidad de tres proyectos: el primero reordenaba la Justicia Federal introduciendo un tribunal intermedio; el segundo reglamentaba los juicios a magistrados en la Capital Federal, y el tercero establecía la Justicia de Paz y Mercado en la Capital Federal. A pesar del revuelo ocasionado por las denuncias que desató el mensaje presidencial, el proyecto nunca fue tratado en las Cámaras. En su mensaje del año siguiente su tono fue menos corrosivo, quizás porque el escándalo del año anterior había tomado más dimensión de la esperada, conduciendo a un juicio político al juez federal Mariano Arreucoechea. Por un lado, señaló el “mejoramiento sensible” de la administración de justicia, ya que “las resoluciones adoptadas por los poderes públicos han importado una satisfacción dada a ciertas exigencias de la opinión”^[42]. Por el otro, recordó a la Cámara los proyectos pendientes, insistiendo en su consideración. El proyecto perdió estado parlamentario y fue presentado nuevamente en 1901. El mensaje que lo acompañó subrayó su importancia: sin embargo, nunca fue tratado. En 1902 no presentó nuevamente el proyecto, pero en su mensaje insistió en señalar la importancia de la reforma para “hacer de modo que se administre práctica y económicamente”. Subrayó que “Solo el tiempo se encargará de poner de manifiesto el fruto de los esfuerzos hechos últimamente por mejorar las condiciones de la administración de justicia.”^[43] Probablemente se refería a las gestiones de su Ministro por aprobar la formación de tribunales intermedios, las Cámaras de Apelación. Aunque éste no se había originado en el Ejecutivo las acciones del Ministro habían sido claves para su aprobación. Aunque el consenso para la reforma de la Justicia estaba presente desde el primer momento, Roca no logró que las Cámaras aprobaran los proyectos presentados bajo su auspicio. Los motivos de la derrota se relacionan con la tensión con el Poder Judicial pero también con la existencia en las Cámaras de un arco amplio de ideas que ponían un límite a la perspectiva de un Poder Legislativo colaborador del Ejecutivo (Romero, 2025). Tal como lo había hecho en el caso de la Patagonia, la transformación legislativa siguió otro derrotero, que en este caso implicó acompañar proyectos presentados por otras voces y sostener los consensos mínimos de la reforma propuesta: la creación de cámaras intermedias que agilizaran el trabajo judicial.

La cuestión educativa fue un eje central de las propuestas de reforma de Roca en sus mensajes y uno de los temas más controversiales de su gestión. La reforma de la educación, a la que consideraba la respuesta impuesta por las premiosas exigencias del progreso nacional, atravesó varios proyectos. Así, consideraba urgente una transformación integral que contemplase un nuevo plan de instrucción general y universitaria. Al igual que con la Justicia, el primer año los proyectos quedaron en comisión. Mientras tanto se puso en marcha la acción, mediante decretos y medidas administrativas. El debate del primer proyecto se produjo en septiembre de 1900 y fue rechazado en las Cámaras (Herrero, 2011). Entre sus propuestas, la fusión de los Colegios Nacionales -antes convertidos en escuelas prácticas- y Escuelas Normales produjo un fuerte rechazo. En febrero de 1901, frente al fracaso de su proyecto en las Cámaras, el Poder Ejecutivo optó por otra estrategia, al igual que lo había hecho para con los territorios federales: reorganizar la enseñanza secundaria mediante decretos. Como plantea Romero (2019), esta decisión tensó al máximo la propuesta de cooperación: la modificación de los planes de estudio era potestad del Congreso. En su mensaje, el Presidente hizo uso de la idea de urgencia para fundamentar el pronunciamiento del “decreto destinado a reorganizar debidamente la enseñanza secundaria, conforme a sus fines propios y a las exigencias que la economía nacional impone particularmente nuestra instrucción”.^[44] Las Cámaras optaron por no validar el decreto, dejando caer la reforma. Tanto el Ministro como el proyecto fueron desacreditados en el espacio público y las reformas descartadas. En 1903, el Poder Ejecutivo anunció la presentación de un nuevo proyecto relativo a la instrucción secundaria, pero ya despojado de las cuestiones iniciales.

El tono de cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo propuesto de los mensajes encontró un límite en la derrota de las reformas propuestas por Roca y sus ministros. El corazón de su transformación reformista, expresado en los discursos de octubre de 1898 y mayo de 1899, no se tradujo en una estructura legislativa. El caso de la economía fue sin duda el más resonante y una pieza clave en su capacidad de sostener control y conformar alianzas. La derrota en 1901 del plan de Unificación de la Deuda significó un punto de inflexión que impactó en toda su agenda legislativa, pero no fue determinante para el curso de sus otros proyectos. Como se ha intentado señalar, las controversias en torno a las propuestas tuvieron otros espacios de resonancia y tensaron al máximo las relaciones, entendidas como de cooperación, entre el poder Ejecutivo y Legislativo. A pesar de la coincidencia en la necesidad de la reforma para afrontar las urgencias del progreso, los proyectos de reorganización administrativa tampoco lograron el acuerdo político necesario para ser aprobados en las Cámaras. Frente a esto, el Ejecutivo utilizó diversos mecanismos formales e informales para impulsarlos, con diverso éxito. Algunos proyectos presentados por el Ejecutivo, como la reforma electoral o la Ley de Servicio Militar Obligatorio, fueron exitosos. Otros no lograron salir de la comisión. Esta variedad de éxitos y fracasos no fue peculiar del Ejecutivo: varios proyectos presentados en el Congreso por otras voces también tuvieron diversas suertes.

Conclusión

El mensaje de 1904 constituyó el cierre de la actividad pública de Roca y, como tal, presenta un balance de su gestión y un legado para su sucesor. Su tono general difiere levemente de los anteriores. El progreso y sus peligros ocupan un lugar central en la advertencia al sucesor, quien se “dará cuenta” de estas dificultades crecientes “proporcionadas al desarrollo cada vez mayor de todos los elementos de la vida pública”. Más allá de la advertencia inicial, el tono general destaca el éxito de su gobierno, acompasado por las reformas y la prosperidad económica. El éxito de la reforma electoral fue entendido como “un gran adelanto político” y la presentación del proyecto de la Ley Nacional de Trabajo como la culminación de su reflexión sobre la cuestión social. Los temas pendientes se centran en la necesidad de ajustar las reformas a la transformación material y moral del progreso: la mejora de la infraestructura, las comunicaciones, la salud y el transporte son las cuestiones que señala como necesarias de continuidad.

La suerte de los proyectos analizados la evalúa de forma diferente. La legislación sobre los Territorios Nacionales está señalada como pendiente, subrayando que esa reforma es indispensable. El caso de la administración de justicia es contabilizado como un acierto y una mejora en su eficiencia, dados los progresos realizados en este sentido: “No puede ya dudarse que la República ha realizado un gran adelanto”. Sobre la educación, se amalgaman los conceptos, omitiendo el debate de ideas que hubo sobre cada uno de ellos, y se pone el acento en las transformaciones, tomando como modelo el proyecto de 1903. En todos los casos, el mensaje no hace alusión a las dificultades habidas para encontrar el consenso político en las Cámaras y subraya, en cambio, los logros como avances legislativos.

A lo largo de la gestión, se impulsó una serie de proyectos apelando a una relación de cooperación con el Legislativo y proponiendo como parámetros de dicho vínculo las ideas de orden y crisis. En este sentido, la cooperación le sirvió para refrendar su propuesta de orden —entendido como control— y para disputar la connotación y uso de la noción de emergencia aplicada a la situación general. Esta idea de emergencia y crisis estuvo orientada a ampliar la percepción de los peligros relacionados con el progreso. El diagnóstico de Roca se hacía eco de un consenso general sobre cómo entender la crisis: existía un desfasaje entre la sociedad y la política. Determinar en qué encarnaba la crisis y, por lo tanto, cómo se definía el universo sobre el que había que actuar y cómo se actuaba sobre él fueron los terrenos de la disputa política.

El modo de intervención de Roca a través de sus mensajes se centró en la necesaria cooperación del Poder Legislativo para llevar a cabo las reformas necesarias. En este punto la cooperación, urgentemente demandada, distó de ser encontrada. El Congreso no funcionó como un espacio de mera aceptación de los proyectos del Ejecutivo; por el contrario, marcó límites e introdujo una agenda propia.  De ese modo cobró impulso la imagen del contrapeso del Poder Legislativo ante accionar del Ejecutivo. Esta circunstancia muestra los límites efectivos que encontró el accionar presidencial; pero a la vez, revela el arco de ideas presentes, dentro del hegemónico PAN, frente a las cuestiones que se consideraban urgentes. Así ocurrió en cuestiones como la Ley de Residencia, que, aunque surgió por iniciativa del PAN, no estaba entre las iniciativas impulsadas por Roca. La relación con el Legislativo distó de ser un mero trámite, y marcó límites a la capacidad de acción del Presidente y sus ministros.

La exploración de los proyectos del Ejecutivo posibilita ampliar la perspectiva sobre el conjunto de ideas que integraban el reformismo de la época, que incluye los debates y también las tensiones políticas. Así considerados, los debates del final de la década no serían una simple corrección de los males, que se habrían iniciado con la hegemonía del PAN y que marcaron el cambio a una nueva apertura. Por el contrario, forman parte de un debate más amplio sobre las características de la crisis y las posibilidades del progreso, y también sobre los modos de pensar y hacer política. En este último punto la comprensión de las relaciones entre poderes permite ampliar el horizonte sobre los debates de la legitimidad de la acción política.

El Ejecutivo tensó al máximo esta propuesta, y en muchos casos encontró otros mecanismos para impulsar sus reformas, que tensaron al máximo el equilibrio de poderes. En otros cambió su estrategia, acentuando una tendencia al uso de decretos para concretar algunas reformas consideradas indispensables. Las reformas fueron parte de una voluntad de modificar la sociedad desde el Estado —lo cual otorga a este liberalismo un carácter singular (Roldan, 2010)—  y poseen una lógica propia, ajena a un simple propósito de conservación del poder por parte del PAN. Las iniciativas no fueron una simple reacción; de haber sido sólo una respuesta reactiva, se habrían aprobado otras medidas. Fue el resultado de la convergencia de diversas corrientes de pensamiento: lo que finalmente se sancionó surgió en la intersección entre la dinámica política e institucional y el debate público.

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Ana Leonor Romero es Profesora, Licenciada y Doctora en Historia (Universidad de Buenos Aires) y docente del Departamentos de Historia y del Ciclo Básico Común de la misma universidad. Miembro del Programa de Estudios de Historia Económica y Social Americana (PEHESA) del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, UBA. Es investigadora integrante de proyectos acreditados por la Universidad de Buenos Aires y la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. 

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