Resumen

Esta investigación propone analizar uno de los instrumentos técnicos sometidos a debate por la Junta de Planificación Económica de la Provincia de Buenos Aires: el “Índice de aprovechamiento económico-social de las explotaciones agropecuarias”, para conocer sus alcances y efectos. El estudio, difundido por la Revista de Desarrollo Económico entre fines de 1958 y principios de 1959, intentaba presentar un método uniforme de clasificación de las explotaciones agropecuarias pampeanas. Su análisis permitirá profundizar cuáles eran los criterios técnicos que sostenían estos profesionales en materia de reforma agraria/tributaria. Por otra parte, interesa contextualizarlo dentro de las propuestas reformistas sostenidas a nivel nacional, en un período que tiene una vez más a la propiedad de la tierra como centro del debate político-económico.

Palabras claves: Desarrollismo; Buenos Aires; Junta de Planificación Económica

Technical tools reformists in the Buenos Aires agro (1958-1960)

Abstract

This research aims to analyze one of the technical tools under discussion by the Economic Planning Board of the Province of Buenos Aires: "Index of economic and social exploitation of farms", to know its scope and effects. The study, difussed by the Revista de Desarrollo Económico between late 1958 and early 1959, tried to present a uniform classification of working farms method. Their analysis will deepen what were the technical criteria that supported these professionals in land / tax reform. Moreover, interested contextualize within the reformist proposals supported nationally, in a period that has once again to the land as the center of political and economic debate.

Keywords: Developmentalism; Buenos Aires; Economic Planning Board

Instrumentos técnicos reformistas en el agro bonaerense (1958-1960)

Introducción

La estructura de tenencia de la tierra ha constituido un tema de larga trayectoria histórica para la Argentina. La ley nacional N° 817 de colonización e inmigración (1876), junto con la de Centros Agrícolas de 1887 en Buenos Aires (Girbal, 1980), se presentaron como una posible respuesta oficial al tema. La legislación apuntaba a fomentar la población y la atracción de inmigración calificada para el trabajo rural. En los tiempos del Centenario (1910), el conflicto rural iniciado en el área cerealera pampeana con el movimiento de los arrendatarios de Alcorta (Santa Fe) en 1912, fue contenido con una serie de reformas no estructurales (Halperin Dongui, 1984: 384). En ese período, las propuestas estatales se orientaban a la conformación de un sector de productores medianos en Buenos Aires (Girbal, 1988).

En la década 1930, Miguel Ángel Cárcano (Blacha, 2006) y Bernardino Horne (Lázzaro, 2006), hicieron los principales aportes en el parlamento nacional en materia de colonización, recogiendo discusiones previas. La sanción de la ley N° 12.636, creó el Consejo Agrario Nacional en 1940 e inició un proceso de reformas tendientes a mejorar las condiciones de vida en el agro pampeano (Blanco, 2007; Leon y Rossi, 2006: 4). En 1942, se sancionó la ley 12.771 que congeló el precio de los arrendamientos rurales y prorrogó los contratos por un plazo de tres años (Blanco, 2012). A partir del 4 de junio de 1943, la “Revolución de los Coroneles” hizo suyo el problema de la tenencia de la tierra. En noviembre de ese año el decreto 14.001 estableció una rebaja del 20% en los arrendamientos agrícolas y no avanzó mucho más.

Las políticas agrarias peronistas (1946-55), generaron grandes expectativas en los pequeños propietarios, arrendatarios y asalariados rurales, sobre todo respecto de su capacidad para poner fin a la primacía del latifundio entre 1946 y 1948. Se destacan las propuestas de colonización y expropiación (Lattuada, 1986), tanto a nivel nacional como en la provincia de Buenos Aires, bajo los gobiernos de Domingo Mercante (1946-52) y Carlos Aloé (1952-55) (Panella, 2005; Salomón, 2012). A partir de 1949, el peronismo exhibió sus limitaciones en materia económica y ante el desafío de una difícil coyuntura internacional se gestó “la vuelta al campo”. El Estado impulsó medidas económicas para aumentar la productividad de la tierra, que beneficiaron a las explotaciones agropecuarias de gran escala. En este sentido “mitos y realidades aparecen expuestos desde la heterogeneidad del decir y del accionar peronista, aunque su imagen monolítica pretenda ocultar ese rasgo” (Girbal, 2011: 31).

Para algunos autores, luego del derrocamiento de Juan Perón en septiembre de 1955, la gestión de la autodenominada “Revolución Libertadora” mantuvo prácticamente intacta “la política de incentivos a la producción, tanto al agro como a la industria, a partir de desgravaciones impositivas con el objetivo de incrementar la producción y la productividad” (Sánchez Román, 2009: 280). Los sectores dominantes no impulsaron un programa superador de la política peronista, producto de la crisis de hegemonía en la que se encontraban. Esta fue la característica central de la política argentina entre 1955 y 1966 (Lázzaro, 2005; Smulovitz, 1991; O`Donnell, 1997).

El triunfo de la Unión Cívica Radical Intransigente en las elecciones de 1958, puso de manifiesto las transformaciones políticas (Rouquieu, 1975). Luego de la división del Movimiento de Intransigencia y Renovación (MIR) -seguidores de Arturo Balbín versus seguidores de Arturo Frondizi- entre 1956 y 1958 (Gallo, 1983), la coalición que apoyó al presidente Frondizi promovió una concepción ideológica y política coincidente con las propuestas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), creada en 1948. El programa se caracterizó por impulsar el desarrollo nacional a través del ahorro interno, promocionar la inversión extranjera, modificar la estructura del sistema de tenencia de la tierra y recuperar la soberanía energética (Nosiglia, 1983). La modernización del Estado y el cambio institucional también formaron parte del discurso desarrollista argentino.

En la provincia de Buenos Aires, Oscar Alende^[1] estableció prioridades similares a las del Ejecutivo Nacional. Su programa de gobierno, basado en las consignas de “integración y desarrollo”, puso énfasis sobre tres elementos: “energía, caminos y reforma agraria”.^[2] Para lograrlo, propuso modificaciones en la esfera gubernamental que fomentaban la profesionalización estatal, la burocracia especializada (Neiburg y Plotkin, 2004) y los instrumentos tecnológicos para la aplicación de políticas públicas. En 1958 designó a Aldo Ferrer^[3] como Ministro de Economía, quien patrocinó la creación de un organismo especializado de planificación y coordinación estatal: la Junta de Planificación Económica de la Provincia de Buenos Aires (Rougier, 2014). Conformada por funcionarios especializados en economía, era el organismo encargado de planificar e instrumentar el plan de reforma integral concebido por la intransigencia radical bonaerense.

Para promocionar el ideario desarrollista, la Junta editó una publicación de aparición trimestral entre 1958 y 1959: la Revista de Desarrollo Económico. Como señalan algunos autores, el objetivo era ofrecer “un órgano técnico de difusión de teoría económica para investigadores latinoamericanos y, simultáneamente, ser una publicación que difundiera la labor de la Junta de Planificación” (Neiburg y Plotkin, 2004: 239; Stropparo, 2012; Bayle y Diez, 2006). Su secretario ejecutivo fue Alfredo Eric Calcagno -quién trabajó en la CEPAL durante más de veinte años- y el comité editorial estaba compuesto por Norberto González, Ricardo Cibotti, Andrés Devoto Moreno, Osvaldo Fernández Balmaceda, Héctor Grupe, Federico Herschel y Samuel Itzcovich. En la actualidad, el Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES), publica esta revista y continúa debatiendo cuestiones vinculadas al desarrollo.

El sector rural ocupaba un lugar central del discurso político de Oscar Alende y sus colaboradores, observable en las giras del gobernador. Allí recogió las principales preocupaciones y reclamos de los productores del campo de las distintas zonas de la ^[4] provincia. La reforma agraria era la consigna principal de su discurso orientado al sector agropecuario;^[5] y también formaba parte de las discusiones de la Junta, que publicó varios trabajos directamente vinculados a la cuestión rural y al desequilibrio histórico existente en la estructura de tenencia de la tierra bonaerense.

Esta investigación propone analizar uno de los instrumentos técnicos sometidos a debate por la Junta de Planificación: el “Índice de aprovechamiento económico-social de las explotaciones agropecuarias”, para conocer sus alcances y efectos. El estudio, gestado fundamentalmente por Alfredo Eric Calcagno y difundido por la Revista de Desarrollo Económico entre fines de 1958 y principios de 1959, intentaba presentar un método uniforme de clasificación de las explotaciones agropecuarias pampeanas. Su análisis permitirá profundizar cuáles eran los criterios técnicos que sostenían estos profesionales en materia de reforma agraria/tributaria. Por otra parte, interesa contextualizarlo entre las propuestas reformistas sostenidas a nivel nacional, en un período que tiene, una vez más, a la propiedad de la tierra como centro del debate político-económico.

El desarrollismo y la reforma del agro en la órbita nacional

En 1958, La Unión Cívica Radical Intransigente sometió a debate en la Cámara de Diputados de la Nación un proyecto de ley para revitalizar el Consejo Agrario Nacional. La propuesta contemplaba entre los inmuebles destinados a la colonización a todas las tierras fiscales o que se encontraban en manos de entidades estatales. También afirmaba que sólo se expropiarían las tierras declaradas de utilidad pública por el Ejecutivo Nacional, con una extensión mínima de 1000 has. y bajo las siguientes condiciones:

La intención del proyecto era otorgar en usufructo vitalicio la propiedad de la tierra y radicar al productor. En esta línea argumental, el Presidente de la Nación, Arturo Frondizi, sostuvo en 1958 la necesidad de integrar al agro como un factor determinante del programa desarrollista. Afirmaba que junto a la tecnificación y mecanización rural debía resolverse “el más agudo problema que aqueja actualmente a los trabajadores y productores rurales: el acceso a la tierra por cuantos quieran hacerla producir y la estabilidad del hombre de campo y de su familia en la tierra que trabaja”.^[7]

Desde la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación, la burocracia estatal impulsó una reforma que promovía la tecnificación y la mecanización rural, sumado a “la diversificación de las fuentes productivas” y a una transformación de la organización y el trabajo rural.^[8] En lo que respecta a la acción colonizadora, se afirmaba que el respeto por la propiedad privada “es norma básica para la estructuración de planes agrarios colonizadores sobre principios de equidad y paz social”.^[9]

Los funcionarios especializados en política agraria del gobierno de Arturo Frondizi, afirmaban que el proceso de reforma agraria servía a dos grandes propósitos: “a-aumentar la producción rural en beneficio colectivo; b-dar posibilidad de vida en el campo a personas dispuestas a establecerse allí, cuyo establecimiento redunde en bienestar general y que sin la reforma se vean impedidos de hacerlo”.^[10] Por otra parte, el plan nacional de reforma agraria destacó que las provincias “están autorizadas a intentar y proseguir esa política por los medios que crean conducentes”, siempre que ello favorezca el traspaso de la propiedad rural “a quienes supone que en bien de la colectividad conviene que la tengan”.^[11]

Para evitar la confrontación directa con los grandes propietarios, la acción política de Frondizi y sus colaboradores se concentró sobre las tierras fiscales; aunque cabe señalar que eran seis los fundamentos de su plan de colonización en la esfera nacional:

El siguiente cuadro muestra los datos con la ubicación geográfica de las tierras en situación de colonización, provistos por la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación y el Consejo Agrario Nacional.

Cuadro 1. Otorgamiento de títulos de propiedad en tierras de colonización

Fuente: Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación, 1958.^[13]

A partir de estos datos, se observa que para 1958 existían 5867 lotes adjudicados y 873 lotes libres en condiciones de adjudicar. Es una evidencia del limitado margen de acción que disponía el proyecto y también la necesidad de reforzar en otros aspectos el discurso transformador del desarrollismo. El Secretario de Agricultura y Ganadería de la Nación Bernardino Horne, proponía expandir los volúmenes de producción, suprimir los precios topes en las materias primas, eliminar los subsidios, fomentar la producción ganadera y tecnificar el agro, entre los ejes más destacados.^[14]

La reforma agraria proyectada en el discurso, donde colonización y expropiación moderada actuaban como instrumentos redistributivos de la propiedad de la tierra, no logró concretarse. El programa de estabilización y desarrollo liderado por Frondizi terminó priorizando la soberanía energética y la cuestión de los hidrocarburos adquirió un protagonismo central en la agenda política. Sin embargo, conviene destacar que la burocracia técnica puso a disposición del Presidente de la Nación un plan con lineamientos y objetivos concretos para modificar el sistema de tenencia de la tierra.

El rol del Junta de Planificación Económica en la reforma bonaerense (1958-1960)

La Junta de Planificación Económica de la Provincia de Buenos Aires (JPE), estaba encabezada por el Ministro de Economía Aldo Ferrer y un grupo de colaboradores que adherían a los postulados desarrollistas. Conscientes de la importancia que tenía la difusión del nuevo paradigma político-económico para lograr una transformación estructural, editaron a partir de 1958 una publicación que aún hoy continúa vigente: la Revista de Desarrollo Económico. Para defender la política reformista del gobernador Oscar Alende, el segundo número de la publicación (eneromarzo de 1959), trascribió su discurso ofrecido en la ciudad de Rojas sobre “La reforma agraria”. Allí, señaló que el problema provincial “se asienta fundamentalmente en lo inapropiado de la estructura, y los mejores reajustes económicos y financieros fracasarán si esta estructura no es transformada”.^[15] En el contexto de una frágil coalición política nacional, quienes construían el discurso de la publicación pusieron de relieve la necesidad de realizar la reforma agraria, crecer con el ahorro interno y atraer inversión extranjera.^[16]

El gobernador bonaerense Oscar Alende proponía un plan de reforma agraria y tributaria moderado, sobre la base de impuestos progresivos a la gran propiedad y a la tierra improductiva. También contemplaba un programa de colonización de 500.000 hectáreas para el período 1958-1962, en el cual las expropiaciones selectivas y el otorgamiento de tierras fiscales permitirían alcanzar dicha meta. Por otra parte, afirmaba como un requisito fundamental la necesidad de elevar los niveles de productividad del agro. La posición de los colaboradores de la Junta y la del gobernador intransigente coinciden en el eje transformador.

Para avanzar en esta línea, la Junta publicó en la Revista de Desarrollo Económico los criterios de selección y los motivos por los cuales ciertas áreas no pueden considerarse disponibles. Afirmó que en la provincia no hay suficiente tierra fiscal y que la colonización afectaría “inmuebles actualmente de propiedad privada, los que deberán ser comprados o expropiados”.^[17] Pero el avance estatal sobre la propiedad privada no podía ser aleatorio ni compulsivo y la tierra debía cumplir con ciertos requisitos mínimos. Para lograrlo la JPE, junto con funcionarios del Ministerio de Asuntos Agrarios y de la Asesoría Técnico Legal de la Dirección Inmobiliaria del Ministerio de Economía y Hacienda, elaboraron el “índice de aprovechamiento económico-social de las explotaciones”. El informe es de 1959 y se publicó en la revista bajo el título “Utilización del ‘índice de aprovechamiento económico-social’ de las explotaciones agropecuarias” en el plan agrario de Buenos Aires”.

En este artículo colectivo -cabe destacar la centralidad de Alfredo E. Calcagno en la elaboración-, consideraron que una correcta política de colonización debía comprender un amplio universo de variables. Sostuvieron que debía tomarse en cuenta la capitalización de los campos a colonizar y su valor al momento de realizar este proceso. Tomaron como referencia las explotaciones superiores a las 5.000 hectáreas y plantearon que “la valuación fiscal promedio es de $1600 la hectárea, excepto en los partidos de Villarino y Patagones, en los que esa suma se reduce a $170”.^[18] Estimaron, además, que el valor venal promedio de una hectárea en Buenos Aires podía ser unas cuatro veces superior respecto del fiscal, promediando $6400 por hectárea. Otro elemento que tomaron en cuenta son los “gastos e inversiones en obras conexas (mensuras, alambrados, caminos internos, casa, habitación, mejoras vinculadas a la explotación, etc.), que se estimaron en alrededor de $1800 por hectárea”.^[19]

Los expertos de la JPE consideraron que, gracias al índice en cuestión, no corría peligro la propiedad privada por la arbitrariedad del Estado. Argumentaron que la expropiación “no queda flotando como una amenaza indiscriminada sobre varios centenares de propietarios, sino que se dirige concretamente contra quienes no trabajan adecuadamente su campo”.^[20] Lo novedoso de esta herramienta sería la participación activa de los propietarios en la determinación de su propio índice. La participación de éstos -afirman- representaría una mejora en los campos colonizados, pero también en otros, porque “el efecto inducido será tanto o más importante que el directo y se podrá compensar la limitación de recursos”.^[21] Era un intento por compensar la limitación que existe en los recursos fiscales para lograr la subdivisión de la tierra.

La propuesta elaborada por la Junta de Planificación Económica de la provincia de Buenos Aires contempló que “si el propietario incrementa la producción, subdivide el campo o se radica en él, levantará su índice y quedará a cubierto de la expropiación”.^[22] Este proyecto de base técnica justificaba en el plano político la adopción de un plan reformista progresivo que no confrontara directamente con los latifundistas bonaerenses y que buscara alejarse de la retórica expropiatoria característica de los primeros años del peronismo, sobre todo entre 1946 y 1948 (Lattuada, 1986; Gambini, 1983).

Sin embargo, el proyecto tuvo el rechazo de las principales corporaciones^[23] de medianos y grandes productores como la Sociedad Rural Argentina y CARBAP (Makler, 2008). En este sentido, la construcción pre-electoral del “Frente Nacional” entre 1956 y 1957 (Spinelli, 1992) -que incluía a buena parte del arco nacionalista y al peronismo-, operó como un factor negativo a la hora de establecer consensos con los grupos de poder económico. Estos últimos habían apoyado el golpe de Estado de 1955 y no estaban dispuestos a convalidar nuevas políticas públicas redistributivas.

El “Índice de aprovechamiento económico-social de las explotaciones”

Para construir el índice, los integrantes de la JPE se valieron de una serie de datos e instrumentos precedentes y de otros elaborados en el mismo período por varios organismos públicos estatales. Es el caso de un trabajo firmado por la Junta y publicado en 1958 con el título: “Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires”. En este caso, presentaron solamente un “análisis estadístico” parcial^[24] y se analizaron dos cuestiones: por un lado “el grado de división de la tierra, clasificando a las parcelas por escalas de extensión”.^[25] Por otro lado, se enfocaron sobre los propietarios para observar el tamaño de las superficies que les pertenecen.

Para determinar la extensión de las parcelas en que se dividió la provincia, utilizaron las tarjetas perforadas de la Dirección General Inmobiliaria de 1958, teniendo en cuenta “solamente las parcelas de más de 10 hectáreas”.^[26] Este es un dato que pondera la unidad catastral pero no la unidad económica. En segunda instancia, observaron la distribución de las propiedades con mayor superficie a partir de dos fuentes: el padrón de propietarios “con más de 5000 hectáreas confeccionado por la Dirección General Inmobiliaria de la Provincia” de acuerdo a las declaraciones juradas de 1955 presentadas por los contribuyentes; y un padrón especial para aquellos propietarios de más de 2500 hectáreas, sobre una nómina confeccionada “por la Dirección General Inmobiliaria –a pedido de la Junta de Planificación Económica- en el que se agrupó por orden alfabético a los propietarios de inmuebles de más de 1.000 hs”.^[27]

El cruce de información entre jurisdicciones o partidos, permitió observar lo que la unidad censal catastral no llegaba a reconocer; es decir, la cantidad de propietarios (personas físicas o sociedades) bonaerenses que poseían más de 2.500 hectáreas. Así, aquellos que subdividieron un latifundio y adquirieron nuevas propiedades superiores a las 1.000 hectáreas podían ser detectados por el gobierno bonaerense. Además, esta medición permitió relevar otra franja de grandes propietarios: los que se encontraban entre las 2.500 y las 4.999 hectáreas; y estimar con mayor precisión la cantidad de propietarios de tierras y la extensión que en su conjunto y por escalas, poseían en Buenos Aires.

El análisis que ponderaba a los propietarios con más de 5.000 has. indicó un total de 536, quienes poseían en conjunto una superficie total de 5.271.218 has. en 1955.^[28] Para el caso del padrón que agrupaba a los propietarios de más de 2.500 has., presentó un total de 1.280 y entre todos ellos poseían una superficie total de 6.774.349 has.^[29] La cuestión de la superficie total poseída en cada caso muestra diferencias significativas por la fuente de información y por las fechas (declaraciones juradas de grandes propietarios en 1955 y un padrón del total de contribuyentes de la zona rural en 1958). Con el segundo criterio de relevamiento se muestra que estas 1280 personas o sociedades eran dueñas “del 22,38% de la superficie total de la provincia; y, de entre ellas, 419 totalizan 3.839.179 hs”.^[30] Además de advertir el impacto del latifundio en la estructura de tenencia de la tierra, se muestra lo limitado de la primera fuente utilizada respecto de quienes eran considerados en 1955 grandes propietarios.

También se puso el acento en la cantidad de explotaciones agropecuarias, “que pueden ser realizadas por propietarios, arrendatarios u otras formas mixtas”.^[31] Con esto, la JPE intentó vincular el problema de la tenencia de la tierra con los tipos de sujetos productivos y con la escala -medida en hectáreas- de las explotaciones agropecuarias. Los números son los siguientes: sobre un total de 118.088 explotaciones agropecuarias que ocupaban una superficie total de 29.216.399 has., “existen 112.827 explotaciones de menos de 1.000 hs. (el 95,54%), con 14.791.447 hs. (el 50,63%); y tenemos 5.261 explotaciones de más de 1.000 hs. (el 4,46%), con 14.424.952 hs. (el 49,37%)”.^[32] La información revela que el desequilibrio presente en la estructura de tenencia de la tierra se trasladaba con mayores desigualdades al plano de la producción. Más del 95% de las explotaciones ocupaban sólo la mitad de la superficie total a explotar en Buenos Aires, mientras que menos de un 5% de éstas acaparaban la otra mitad de la superficie agropecuaria.

Para hacer más complejo el análisis, los funcionarios de la JPE se preguntaron por el tipo de sujeto legal que estaba a cargo de las explotaciones. Observaron que en el caso de propietarios y arrendatarios “resulta que los propietarios trabajan el 39,49% de las explotaciones, con el 42,02% de la extensión considerada; y que el 35,09% de las explotaciones, con el 39,07% de la superficie estaba arrendada”.^[33] Agregaron que las formas mixtas comprendían poco más del 25% de las explotaciones y el 27% de la extensión. Estos elementos serán recogidos posteriormente para la construcción del “Índice de aprovechamiento económico-social de las explotaciones agropecuarias”.

El índice fue presentado como una fórmula objetiva que le permitiría alcanzar la meta colonizadora de 500.000 has., fijada en cuatro años por el gobierno. A partir de la ponderación de cinco subíndices (parciales) se conforma el índice general. Estos son: “1° Intensidad en la producción (P); 2° Grado en que impide el desarrollo de ejidos (E); 3° Proximidad a obras públicas, actuales o proyectadas (O); 4° Residencia del propietario (R); 5° Superficie (S)”.^[34] Para construir el índice de producción (P), Calcagno y otros funcionarios consideraron dos elementos. Por un lado el “volumen físico de la producción real del partido y del inmueble”,^[35] que consistía en sistematizar y homogeneizar datos productivos de todos los partidos bonaerenses, y desde aquí se calculaba la “ocupación normal” de una superficie. Luego se procedía a comparar los niveles de producción físicos en cada explotación, denominados “unidades de producción”.

El cálculo unificaba la producción agrícola y ganadera a partir de “la tabla de equivalencias elaborada con el criterio de ´ocupación normal del campo’”.^[36] La medición calculaba el aumento de kilogramos de carne por hectárea. Esta elección se justificaba porque la ganadería era practicada “con mayor o menor intensidad, en toda la provincia, de modo que en la totalidad de los Partidos puede servir de patrón de comparación”.^[37] Estos datos eran provistos por la Dirección de Estadística e Investigaciones de Buenos Aires. El segundo elemento tenido en cuenta en la elaboración del índice P era el de la “aptitud media de la tierra del inmueble y del Partido”, que relacionaba una producción determinada con la calidad del terreno para luego “confrontar la producción real y la potencial”.^[38] Este ítem se construyó en base al revalúo inmobiliario de la provincia de Buenos Aires efectuado entre 1951 y 1954.^[39]

En el caso del índice de desarrollo de ejidos (E), su función era reconocer “el grado en que los inmuebles de gran extensión restringen el desarrollo de núcleos urbanos”.^[40] Su finalidad era detectar las trabas que genera, para el progreso zonal de algunas localidades, la gran propiedad y se les asigna un puntaje a los campos. Aquellos que no impedían el desarrollo urbano obtenían el máximo (1), mientras que los que impedían por completo el crecimiento de localidades recibían el mínimo (0). A mayor puntaje, menor era la probabilidad que tenían los campos de ser expropiados. El tercer índice, de proximidad a obras públicas (O) consideraba la cercanía de los campos “a obras públicas y servicios sociales actuales o proyectados”.^[41] Hasta aquí, las propiedades más cercanas a estos recursos, que presentaran bajos rendimientos y que imposibilitaran la expansión del casco urbano en los partidos bonaerenses, encabezarían la nómina de unidades de producción a expropiar con fines colonizadores.

El índice de residencia del propietario (R) ponderaba “el grado de interés que tiene el propietario en la explotación de su campo”^[42] y otorgaba un puntaje máximo a aquellos con residencia en la explotación 1 (uno), mientras que quienes vivían en el extranjero recibían la calificación mínima 0 (cero). Por último, el índice de superficie (S), “determina la prioridad a acordarse a las explotaciones de mayor extensión, que darán lugar a una colonización más amplia”.^[43] En este caso, se consideraba la extensión de un inmueble en relación a la unidad económica de cada región, para asegurar una colonización que no solo contemple la extensión sino también la fertilidad de los suelos. Al igual que en los índices parciales anteriores, aquí se asignaba un puntaje mínimo y máximo a las explotaciones, ponderando la cantidad de unidades económicas que poseía cada extensión.

Por otra parte, los expertos de la JPE propusieron que “la subdivisión de campos inducida deba ser tan grande o mayor que la provocada directamente por expropiaciones”. Para mantener el criterio expuesto, afirmaban que “debe otorgársele mayor importancia relativa a los índices cuya modificación depende de la acción del propietario”.^[44] Si incrementaban su productividad, permitían el progreso de las urbanizaciones de los pueblos, dejaban de ser ausentistas, subdividían una parte de su propiedad para fines colonizadores y capitalizaban sus unidades de producción, no correría peligro el título de propiedad. En esta discusión perdió protagonismo la demanda histórica del radicalismo y otras fuerzas políticas por establecer a todos los arrendatarios y asalariados rurales en el agro.

Resistencias a la reforma y límites a la aplicación del índice

El accionar opositor de la burguesía rural pampeana impidió la implementación del programa agrario propuesto por Oscar Alende, así como también logró frenar la implementación del índice elaborado por la Junta de Planificación Económica en la provincia de Buenos Aires. La Sociedad Rural Argentina criticó en reiteradas oportunidades el programa de gobierno bonaerense. A raíz del vencimiento en los pagos del impuesto inmobiliario, en agosto 1958 el presidente de SRA Juan María Mathet, solicitó al ministro de Economía Aldo Ferrer, “la fijación de un vencimiento próximo uniforme y disponiendo la condonación y/o distribución de los intereses moratorios devengados o pagados”.^[45] La entidad observaba un tratamiento impositivo desigual para los contribuyentes de la misma naturaleza.

Las críticas explícitas de SRA a la política agraria de la provincia de Buenos Aires, surgieron cuando la presión tributaria parecía un hecho. Sostenían que el gobierno de la Unión Cívica Radical Intransigente intentaba “sovietizar” la estructura económica del agro. Observaban en la política impositiva del gobernador Oscar Alende “una tendencia profunda, inspirada en filosofías extrañas al ser nacional”, que atentaba “no únicamente contra el derecho de propiedad al recargar inconsultamente, los gravámenes e impuestos, sino también contra la obra viva”.^[46]

La aprobación del proyecto de reforma agraria en la Legislatura de la provincia de Buenos Aires en 1959 fue interpretada por SRA como “una abierta violación de garantías consagradas por la Constitución de la República” y como una decisión “de un país en el que hubiera sido implantado el régimen colectivistas”.^[47] Para la SRA, las medidas anunciadas e implementadas por el gobierno de Oscar Alende no significaban otra cosa más que una “sovietización” del agro.^[48]

Otra entidad crítica de la política reformista bonaerense fue la Comisión Coordinadora de Entidades Agropecuarias (CCEA). Creada a fines de 1958, nucleaba a personas físicas y empresas agropecuarias que, en algunos casos, adherían a corporaciones tradicionales como SRA, CRA y sectores cooperativistas (Makler, 2008). En una nota dirigida al gobernador de la provincia de Buenos Aires a principios de 1960, afirmaba que la reforma fiscal perseguía intereses políticos y que “basta hojear los trabajos de la ‘Junta de Planificación Económica’ sobre ‘El Sistema Impositivo de la Provincia de Buenos Aires’ para llegar a la convicción de que la finalidad última de esta reforma es la destrucción del orden actual de la tenencia de la tierra”.^[49]

Para la CCEA, estas medidas fomentaban “el enfrentamiento de distintas clases y sectores del campo argentino y el fomento de los sistemas económicos de tipo marxista”.^[50] El rechazo se fundamentaba en una supuesta desintegración del orden agrario existente. La crítica a la reforma impositiva de la Junta y de su máximo responsable, el Ministro de Economía Aldo Ferrer, era contundente y se la consideraba, además “injusta, desigual, atentatoria al derecho de propiedad”.^[51]

Esta situación, sumado a la derrota en las elecciones de medio término de 1960, hizo que Aldo Ferrer renuncie a su cargo. Varias décadas más tarde, el ex ministro recordó la experiencia de la siguiente manera: “yo era el pararrayos de la situación. La política impositiva había sido dura. Me atribuían también algunas cosas que les correspondían a otras áreas, pero, en definitiva, yo era el representante de la línea dura. Salgo del gobierno como responsable de la reforma impositiva, con una pésima imagen en el sector privado” (Rougier, 2014: 66). Con su salida, perdió continuidad el funcionamiento de la Junta de Planificación Económica y se disolvió ese mismo año. La dificultad para establecer consensos con los sectores de poder, fue una de las principales limitaciones para instrumentar esta herramienta técnica de carácter redistributivo sectorial, que pretendía innovar en la burocracia agraria.

La mayoría de los funcionarios que participaron en este proyecto político e intelectual, dejaron su cargo en la provincia de Buenos Aires, aunque continuaron sus trayectorias profesionales en otras instituciones vinculadas al desarrollo. El mismo año en que se disolvió la Junta, Aldo Ferrer acompañado por Samuel Itzcovich, Norebrto González, Federico Herschell y Héctor Grupe, organizaron y formaron parte de la primera comisión directiva del Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES). Allí organizaron el Centro de Estudios de Coyuntura en 1963, que publicaba informes cuatrimestrales sobre la realidad económica en sintonía con las ideas esbozadas previamente en la Junta de Planificación Económica de la Provincia de Buenos Aires.

Reflexiones finales

La Unión Cívica Radical Intransigente en la provincia de Buenos Aires intentó llevar a cabo un plan político, entre 1958 y 1962, que contemplaba un moderado cambio en el sistema de tenencia de la tierra y en el régimen tributario. Al iniciar su gestión, Oscar Alende promovió el cambio institucional y la Junta de Planificación Económica de la Provincia de Buenos Aires, a cargo del ministro de Economía Aldo Ferrer, fue una de las instituciones más representativas de la nueva burocracia desarrollista.

Para dar respuesta al problema histórico de la tenencia de la tierra en la provincia, la JPE inició un proyecto cuya meta fue la colonización de 500.000 hectáreas en cuatro años y contemplaba en su fundamentación la posibilidad de expropiar. A través del “Índice de aprovechamiento económico-social de las explotaciones agropecuarias” y de datos suministrados por otras dependencias, los funcionarios provinciales propusieron construir criterios de objetividad científica. La misma constituyó una decisión con alto impacto político, no tanto por la magnitud de su alcance real, sino por el carácter simbólico que implicaba la expropiación en el marco de la reforma.

Sin embargo, esta herramienta que permitía seleccionar “objetivamente” las propiedades a colonizar, se vio limitada en la práctica y no logró implementarse como parte del plan de gobierno. Las corporaciones rurales provinciales ejercieron presión sobre el gobernador, quien desistió de poner en práctica el proyecto. En 1960, Aldo Ferrer y varios miembros de la Junta renunciaron a su cargo en la provincia, para evitar que las críticas a su plan de reforma impositiva afecten la autonomía relativa del gobierno. Las consignas de integración y desarrollo, centrales en la campaña electoral de 1957, fueron cuestionadas por propios y ajenos al proyecto de Alende.

Estas limitaciones excedían al gobierno bonaerense y formaban parte de un problema más amplio, que incluía a la administración nacional de Arturo Frondizi y reconocía raíces históricas. La ruptura implícita del pacto con Perón al poco tiempo de iniciar su gobierno, la presión de las bases sindicales, la inflación, la falta de acuerdos con el resto de los partidos políticos y los planteos realizados por la cúpula de las Fuerzas Armadas, afectaron negativamente el proyecto reformista. El discurso de cambio institucional, la modernización de la burocracia y la implementación de políticas reformistas propuestos por el desarrollismo provincial, no lograron la autonomía relativa ni los consensos necesarios para escapar a estas dificultades.

El descontento y recelo que generaron las expropiaciones selectivas y el incipiente proyecto de colonización en la provincia de Buenos Aires durante el gobierno de Juan Domingo Perón, no hicieron más que reforzar en períodos posteriores la reticencia hacia cualquier tipo de planteo redistributivo en materia de tierras. La moderada presión sobre la estructura latifundista iniciada por Oscar Alende y su equipo económico, no logró avanzar en favor de una tenencia más equitativa. La burguesía pampeana denunció como radicalizado al discurso desarrollista en materia de tierras para presionar, desprestigiar y limitar su política impositiva, tributaria y de colonización. En este contexto, quedaron truncas las ideas de transformación agraria en la provincia de Buenos Aires.

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[1]Oscar Alende: cirujano y político. Nació el 1 de julio de 1909 en Maipú, provincia de Buenos Aires. Cursó estudios en la Facultad de ciencias médicas de Buenos Aires y ejerce su profesión en Banfield. Fue diputado provincial (1948-1952); diputado nacional (1951-1955) y gobernador de la provincia de Buenos Aires (1958-1962) (Abad de Santillán, 1956: 109).

[2]República Argentina (1958). Temas expuestos por el gobernador de la provincia de Buenos Aires en la Conferencia de gobernadores. Buenos Aires: Secretaría de Informaciones y Difusión, p. 8.

[3]Aldo Ferrer: nació en el año 1927. Economista y político argentino. Funcionario de la Secretaría de las Naciones Unidas (1950-1953) y agregado económico de su país en la embajada de Londres en 1956, fue Ministro de Economía y Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, 1958-1960. Datos extraídos de la enciclopedia virtual Eumed: http://www.eumed.net/cursecon/economistas/ferrer.htm. Consultado: 15/06/2015.

[4]Provincia de Buenos Aires (1958). Síntesis de problemas y soluciones expuestos durante las giras del gobernador de Buenos Aires. La Plata: Dirección de Prensa. pp. 3-140

[5]Provincia de Buenos Aires (1959). Reforma Agraria. Reunión en Rojas. Discurso del señor gobernador doctor Oscar Alende. La Plata. pp. 3-12.

[6] Congreso Nacional. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados 1958, Tomo I, reunión 2°, p. 112.

[7]República Argentina (1958). Mensaje de Pacificación y desarrollo nacional. Buenos Aires, p. 28.

[8] Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación (1958). Lineamientos nuevos de planes y estructuras agrarias. Buenos Aires, p. 3.

[9]Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación (1958). Lineamientos nuevos de planes y estructuras agrarias. Buenos Aires, p. 6.

[10]Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación (1958). Reforma agraria. Aspectos económicos y jurídicos. Buenos Aires, p. 1.

[11]Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación (1958). Reforma agraria. Aspectos económicos y jurídicos. Buenos Aires, p. 26.

[12]Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación (1958). Lineamientos nuevos de planes y estructuras agrarias. Buenos Aires, pp. 11-17.

[13]La extensión promedio del tamaño de los lotes para adjudicar y adjudicados es de 100 has. Conviene señalar que el tamaño de las extensiones es mayor en las zonas no pampeanas y se reduce respecto al promedio en la zona pampeana.

[14]República Argentina (1958). Discursos del Dr. Bernardino Horne sobre política agropecuaria. Buenos Aires: Secretaría de Agricultura y Ganadería de la Nación, pp. 7-21.

[15]Alende Oscar (1959). La Reforma agraria. Revista de Desarrollo Económico, N° 2. pp. 245-258.

[16]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N° 1. pp. 201-232.

[17]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 202.

[18]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 199.

[19]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 199.

[20]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 202-203.

[21]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 203.

[22]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 202.

[23]Este trabajo acepta la definición de corporación que presentan Torcuato Di Tella y otros, quienes entienden que una corporación se encarga de la “defensa de determinados intereses ocupacionales similares o idénticos, y tendencias monopolizadoras de determinadas actividades”. Los autores agregan que el término puede abarcar desde “funcionarios y artesanos hasta asociaciones de patronos, y puede referirse tanto a modalidades del sindicalismo como a la unión de intereses económicos empresarios”. (Di Tella, Chumbita, Gamba y Gajardo, 2004: 132).

[24]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 201.

[25]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 201.

[26]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 201.

[27]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 204.

[28]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 204

[29]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 205.

[30]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 205.

[31]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 206.

[32]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 207.

[33]Junta de Planificación Económica (1958). Distribución de la propiedad agraria en la provincia de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 207. A la hora de ponderar la propiedad de la tierra, los funcionarios utilizan datos del Registro Nacional de Productores Agropecuarios de 1952, mientras que en el caso de las explotaciones agropecuarias toman como referencia los datos de la Dirección de Estadística e Investigaciones del Ministerio de Economía y hacienda de Buenos Aires de 1953-1954. Esto hace que la superficie total y el número de explotaciones no coincidan. Sin embargo, la diferencia que surge entre ambas es menor: en el primer caso se registran 118.088 explotaciones y 29.216.399 hs. y en el segundo caso 108.182 explotaciones y 27.009.804 hs.

[34]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 203.

[35]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 204.

[36]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 204.

[37]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 204.

[38]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 205.

[39]La clasificación tiene en cuenta los siguientes elementos: “la altura del terreno, el relieve, el espesor y el color de la capa arable , el estancamiento del agua, la existencia de agua en el subsuelo, la salinidad del suelo, la capacidad ganadera y la distancia a ferrocarril o camino afirmado”. Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económico-social’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 205. Además, la Junta ofrece en una nota a pie de página el puntaje para cada una de las características del terreno

[40]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 208

[41]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 209.

[42]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 209.

[43]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 209.

[44]Junta de Planificación Económica (1958). Utilización del ‘índice de aprovechamiento económicosocial’ de las explotaciones agropecuarias’ en el plan agrario de Buenos Aires. Revista de Desarrollo Económico, N°1, p. 210.

[45]Anales de la SRA, Buenos Aires, agosto de 1958, p. 335.

[46]Anales de la SRA, Buenos Aires, mayo-junio de 1959, p. 172.

[47]Anales de la SRA, Buenos Aires, octubre de 1959, p. 427.

[48]Anales de la SRA, Buenos Aires, abril de 1959, p. 123.

[49]Anales de la SRA, Buenos Aires, febrero de1960, p. 64.

[50]Anales de la SRA, Buenos Aires, febrero de 1960, p. 64.

[51]Anales de la SRA, Buenos Aires, febrero 1960, p. 65.

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