EMPEÑANDO SUS PRIVILEGIOS: PROPIOS, ARBITRIOS Y DONATIVOS EN LAS FINANZAS DEL CABILDO DE LIMA, 1784-1821^*

 

 

 

Enmanuel Montalvo Salcedo

Pontificia Universidad Católica del Perú, Perú

 

 

 

 

Recibido:        14/08/2024

Aceptado:       19/09/2024

 

 

 

 

Resumen

 

La reforma de la administración municipal borbona tuvo el propósito de aumentar los réditos económicos que producía el territorio a través de la modernización del aparato administrativo local. En el caso limeño, la reforma incidió en las finanzas del alicaído cuerpo municipal a través de un reordenamiento de sus propios y arbitrios, los cuales fueron aprovechados por una nueva camada de regidores, ansiosa por beneficiarse de esta nueva planta administrativa. A la larga, los capitulares lograron cooptar el proceso de despliegue de los aspectos fiscales y gubernativos de la reforma, y utilizarla para recuperar las prerrogativas que había perdido la élite local durante la etapa reformista. Sin embargo, la política de endeudamiento de los fondos municipales que ellos mismos llevaron a cabo les impidió gozar de dichos beneficios por mucho tiempo, al haber empeñado sus privilegios a largo plazo justo en el momento en que comenzaba la crisis monárquica.

 

Palabras clave: cabildos; Reformas borbónicas; siglo XVIII; finanzas municipales.

 

 

PAWNING THEIR PRIVILEGES: PROPIOS, ARBITRIOS AND DONATIVOS IN THE FINANCES OF THE LIMA COUNCIL, 1784-1821

 

Abstract

 

The reform of the Bourbon municipal administration had the purpose of increasing the economic returns produced by the territory through the modernization of the local administrative apparatus. In the case of Lima, the reform affected the finances of the ailing municipal body through a reorganization of its propios and arbitrios, which were taken advantage of by a new breed of councilors, eager to benefit from this new administrative plant. In the long run, the capitulars managed to co-opt the process of deploying the fiscal and governmental aspects of the reform and use it to recover the prerogatives that the local elite had lost during the reformist stage. However, the policy of indebtedness of municipal funds that they themselves carried out prevented them from enjoying these benefits for a long time, having pledged their long-term privileges just when the monarchical crisis began.

 

Keywords: councils; Bourbon reforms; 18th century; municipal finances.

 

Enmanuel Montalvo Salcedo. Es Maestro en Historia por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Es miembro activo del grupo de investigación “Lima: espacio, sociedad y población, ss. XVIII-XIX” del Instituto Riva-Agüero y asistente de investigación del proyecto Failure: Reversing the genealogies of unsuccess. 16th-19th centuries. Proyecto de Investigación de I+D “Corrupción y poder en España y América (siglos XVI-XVIII)” del Ministerio de Ciencia e Innovación de España. Publicaciones recientes: (2024), “Estadística municipal en la temprana república: el distrito primero de Lima en 1831”, Historia y Memoria, N° 29, pp. 119-152; (2021), “El Real Cuerpo de Serenos y la primera institución policial peruana, 1804-1821”. En Nuevas miradas a las independencias. Actores, procesos e instituciones. Proyectos ganadores del Concurso Nacional de Investigación Histórica sobre la independencia del Perú (pp. 19-57). Lima: Ministerio de Cultura, Proyecto Bicentenario; (2022), “El Cabildo y el visitador: la reforma de policía en Lima, 1784-1787”. Histórica, N°46, pp. 7-52. Actualmente, participa de forma activa en proyectos financiados sobre las Humanidades Digitales y el desarrollo de Historical GIS, y mantiene sus investigaciones en torno a la ciudad de Lima en el transcurso entre la colonia y el periodo republicano, con un énfasis particular en el ordenamiento urbano.

Correo electrónico: emontalvos@pucp.edu.pe

 

 

EMPEÑANDO SUS PRIVILEGIOS: PROPIOS, ARBITRIOS Y DONATIVOS EN LAS FINANZAS DEL CABILDO DE LIMA, 1784-1821

 

 

 

Introducción

 

La reforma de la administración municipal hispánica fue una medida que tenía como propósito general mejorar los mecanismos administrativos del aparato estatal borbónico a nivel local y, de esta manera, maximizar el beneficio económico que podía producir el territorio. En ese sentido, pretendía elevar el bienestar de los pueblos y sus índices de supervivencia, lo que repercutiría necesariamente en el crecimiento demográfico y la productividad de la población. Para ello, había que acabar con las motivaciones “egoístas” y las corruptelas que se generaban entre las élites locales y los funcionarios criollos, y realizar una campaña centralizadora de esfuerzos y fondos que se pudiera controlar desde los nuevos órganos de gobierno borbón. Este era el consenso generado en la segunda mitad del siglo XVIII durante el periodo de Fernando VI y Carlos III por una serie de ministros regalistas y reformistas que consideraban necesario reestablecer el poder que la Monarquía Hispánica había ostentado siglos atrás en el escenario europeo.

Se trataba de una reforma tripartita. Aunque es difícil separarlas íntegramente, por motivos discursivos y metodológicos, cabe aquí la necesidad de diferenciarlas. En primer lugar, se trató de una reforma de la administración local que buscaba erradicar la corrupción de las instituciones municipales y acabar con su inactividad (e ineficacia) en materias que se consideraban cruciales para el desarrollo urbano. En segundo lugar, fue una reforma fiscal que buscó reorganizar el manejo de los propios y arbitrios de las ciudades y villas del Imperio. Ella pretendía que los ingresos de las ciudades fueran suficientes para realizar mayores obras públicas en favor de la comunidad y el desarrollo económico de las provincias. Al mismo tiempo, además, se quería que la administración económica del cabildo se desligue del parecer de los regidores (el patriciado local) y sea dirigido por los funcionarios de la corona para que sean recuperados por el tesoro público. En tercer lugar, estaba profundamente imbricada con la necesidad de reorganizar la policía de las ciudades. Es decir, una reforma de diversos aspectos de la administración municipal (saneamiento, ornato, elaboración de obra pública, etc.) orientada a mejorar el bienestar de la población y, a la vez, introducir un control mucho más rígido de las acciones cotidianas de las personas. Este era el objetivo principal de la reforma en su totalidad y estaba ligada a la preocupación original del paquete de medidas: elevar la productividad y -por consiguiente- el poder del Imperio.

La reforma de los pueblos se ha tratado historiográficamente tanto como una unidad, como por sus componentes. El trabajo institucional de Javier Guillamon (1980) para el caso peninsular es un referente en este sentido. Para México, el clásico trabajo de Juan P. Viqueira Albán (1987) analiza la reforma de policía, mientras estudios más recientes han puesto hincapié en el aspecto fiscal de la reforma. (SILVA RIQUER, 2015) El texto de Esteban Sánchez de Tagle (2019) busca explicar las articulaciones de este proceso. Para Argentina, se debe mencionar el estudio de Graciela Favelukes (2005) que explica el caso de la reforma en la ciudad de Buenos Aires. Finalmente, para el caso peruano, sin terminar de definir sus aspectos, hay tres estudiosos que se han dedicado al problema de los cabildos durante la reforma. (MOORE, 1966; FISHER, 1981; FERNÁNDEZ ALONSO, 1992) También se ha tratado la reforma de policía como asunto separado. (FERNÁNDEZ ALONSO, 1991; MORENO CEBRIÁN, 1981; QUIROZ, 1997) Por último, el propio trabajo ha servido para delimitar los límites de las distintas reformas y entender sus consecuencias en la administración local de la ciudad de Lima. (MONTALVO SALCEDO, 2021, 2022a)

En todos estos derroteros historiográficos el debate ha estado inscrito en la más grande polémica sobre la coherencia y efectividad de las llamadas reformas borbónicas. Dos líneas interpretativas opuestas han marcado la pauta de este debate. La primera o tradicional consideraba las reformas como un grupo de reformas coherentes organizadas por un Estado centralizador para revolucionar sus estructuras internas y obtener el mayor beneficio de ellas: una “Revolución en el Gobierno”.[1] Sus detractores, por otra parte, consideran que dichas reformas eran menos coherentes y estructuradas de lo que se creía y que, en realidad, se trataba de una serie de medidas con objetivos diversos y contradictorios cuyo distinto resultado es producto de las luchas internas de sus agentes aplicadores y de los conflictos suscitados con quienes se oponían a ellas.[2] La propuesta intermedia de Gabriel Paquette (2008) ha intentado generar un nuevo consenso al enfatizar las complejas articulaciones que se establecían entre los funcionarios encargados de la reforma y las élites locales en cada espacio donde este se desarrolló. Sobre ello, otros autores como Allan Kuethe y Kenneth Andrien (2014) han subrayado que dicho proceso de conflicto y negociación debe verse como un suceso atlántico, y Federica Morelli (2008) recuerda que -al hacerlo- debe observarse ambos aspectos de la reforma -los sucedidos en América y los realizados en la Península- como parte dialogante de un mismo proceso. En ese sentido, el éxito o fracaso de la reforma se explicaría por “el nivel de coincidencia de intereses entre ambos grupos, el cual estaría directamente relacionado con el equilibrio de poderes existente en las sociedades coloniales al momento de su establecimiento y las alteraciones que esta generó” (MONTALVO SALCEDO, 2022a: 8).

En este artículo la intención es concentrarse en los aspectos fiscales de la reforma de la administración municipal borbona y su impacto en las finanzas de la ciudad de Lima hasta el fin del periodo colonial. En este periodo, se observan los impactos positivos del proceso de reordenamiento de los propios y arbitrios de la ciudad de Lima, la forma en que los regidores del cabildo se beneficiaron de este sistema para obtener nuevos privilegios y regalías y, finalmente, cómo la política de endeudamiento del cabildo terminó por convertirse en un suicidio para sus expectativas políticas y económicas como cuerpo. De esta forma, se sostiene que los regidores lograron cooptar el proceso de despliegue de las reformas y apropiarse de las atribuciones que les confirió la nueva planta administrativa para obtener mayores mercedes y recuperar los privilegios perdidos. Sin embargo, la política de endeudamiento de los fondos municipales que ellos mismos llevaron a cabo no les permitió gozar de dichas atribuciones por mucho tiempo, al haber empeñado sus privilegios a largo plazo justo en el momento en que comenzaba la crisis de la monarquía. Con el objetivo de demostrar esta hipótesis, el texto se divide en tres apartados, los cuales se concentran en explicar: a) el proceso de reforma sobre los propios, b) los mecanismos del cabildo para recuperar el control de aquellos y c) la política de endeudamiento del cuerpo municipal. Para la redacción de este artículo han sido muy importantes las fuentes del Archivo Histórico Municipal de Lima (AHML), en especial la sección de Tesorería de Propios y Arbitrios (TP) que ha permitido reconstruir en gran parte las cuentas del cuerpo municipal, y los Libros de actas del cabildo que mantienen un registro de los continuos debates de los regidores sobre sus propios y la importancia de aquellos. Mención aparte merecen los Libros borradores, en el que están anotados (y a veces tachados) los informes que nunca fueron elevados a la jurisdicción real.

 

La reforma fiscal y los propios del cabildo de Lima

 

Los cabildos de las ciudades y villas de América -a imitación de los peninsulares- eran corporaciones que agrupaban al patriciado urbano, quienes tenían directa jurisdicción ordinaria sobre el gobierno de la ciudad con el objetivo de organizar la vida en comunidad, mantenerla ordenada y dentro del “bien común”. Para administrar sus posesiones, se les había otorgado una determinada heredad propia, la cual detentaban como administradores del bien común. Esta era señalada como propios porque “sus caudales son propios del pueblo, y se consideran como dote propia que se les ha señalado para sostener las cargas de la república” (SANTAYANA, 1769: 84). Todas las propiedades que detentaba la ciudad -tiendas, alhóndigas, suelos de plazas y mercados, entre otros- producían una cantidad de rentas al año que servía de fondo público al cabildo. Algunas funciones del cuerpo municipal como la fiel ejecutoria o la correduría de lonja también podían ser arrendadas y convertirse en un producto líquido para sus cuentas. A ellos se añadía diversos arbitrios, que eran impuestos temporales con una finalidad específica que con el paso del tiempo se habían vuelto parte de la heredad conjunta de la ciudad. (PAZOS, 1997: 169-170) Los ingresos de propios y arbitrios le permitían al cabildo cubrir una cantidad de egresos diversa que incluía el pago de salarios y asignaciones a miembros y comisionados de la ciudad, los gastos ejercidos en las fiestas cívicas y religiosas, las deudas contraídas y el pago de intereses o censos, y los gastos producidos en el ejercicio de sus atribuciones. (MOORE, 1966: 111-112)

Las prerrogativas del cabildo se extendían a tres aspectos básicos de la administración: el manejo de los abastos, el aprovisionamiento de aguas, y la administración cotidiana de la limpieza y el ornato de la ciudad. (SANTAYANA, 1769: 50-140) Es decir, a la regulación cotidiana de la policía de la ciudad. En primer lugar, debía de asegurar el abasto pleno de comida en las ciudades fijando los precios y tomando providencias en casos de carestía, además de certificar la calidad y aprovisionamiento en casos de emergencia y frente a los monopolios. (SANTAYANA, 1769: 39, 61-62) En ese sentido, se encargaba del buen funcionamiento de las actividades comerciales y artesanales mediante la supervisión de las elecciones internas de los gremios y nombramiento de sus maestros. Debía también asegurar la llegada de agua potable a los reservorios de la ciudad y su correcta distribución, así como encargarse de los conflictos por aguas de regadío en el ejido de la ciudad y del manejo de aguas residuales. Para todo esto era importante la función de ciertos juzgados internos del cabildo -como el de agua y el de policía- con un número variable de autoridades subalternas dedicadas a estos ramos. Finalmente, debía interesarle el mantenimiento de la casa consistorial, la cárcel de la ciudad, el ornato de las calles, la limpieza de caminos y plazas, el empedrado adecuado para las lluvias y tránsito de carretas, y el desarrollo de obras públicas. (SANTAYANA, 1769: 168)

Se juntaban, entonces, en el cabildo funciones de justicia, fiscalidad y gobierno administrativo que continuamente entraban en conflicto con otros cuerpos del entramado político local. Lima era la cabeza de la jurisdicción virreinal y, por tanto, sede de las instituciones y funcionarios reales con más alto cargo en el reino: el virrey y la real Audiencia. Aunque su autonomía fue considerable durante el temprano periodo de conquista, consiguiendo incluso carecer de un corregidor como cabeza de la institución, sus atribuciones fueron mermadas por la constante intromisión de los funcionarios reales en lo que los capitulares veían como sus esferas de influencia. John P. Moore (1966) recuerda que los alcaldes de corte tendían a intervenir en los casos que involucraban a multas en pesos y medidas, y en asuntos de posturas sobre rentas de propios, con la anuencia de los virreyes. (pp. 77-79). Sobre esto se debe añadir la desaparición progresiva de jurisdicción en materia del juzgado de aguas de regadío y el control del anexo portuario del Callao. (BELL, 2016: 30-31; MOORE, 1966: 74) La incapacidad para llevar a cabo elecciones libres también estuvo asociado a este fenómeno. Los virreyes terminaron monopolizando las elecciones de alcaldes y convirtiendo a los dirigentes del cabildo en meros asociados suyos o incluso en un cargo de regalía. (SUÁREZ, 2021: 62; FISHER, 1981: 115) De esta forma, para la década de 1730, el cabildo de Lima se veía en su peor situación. A ello se sumó la rápida integración de la élite local en los cargos de la administración virreinal mediante la vía de compra -oficiales de Real Hacienda (1633), corregidores (1678) y oidores (1687)- con lo que la élite de poder parecía tener mejores oportunidades para consolidar su prestigio. (MONTALVO SALCEDO, 2022a: 19) Surgieron entonces serias dificultades para llenar los cargos concejales y regidurías, y el precio de las varas decreció sin tener efecto las diversas disposiciones para sacarlas en almoneda. (LOHMANN VILLENA, 1983: 130)

Los fondos municipales también se hallaron en continua crisis a lo largo del siglo. Estos fueron particularmente notorios luego de la inacción del cabildo frente al terremoto de 1746. El virrey José Antonio Manso de Velasco, conde de Superunda, criticó la incapacidad del municipio para avanzar con la reconstrucción de Lima. Él consideraba que sus caudales podrían elevarse según su margesí hasta más de 220.000 pesos “si los que deben cuidar de ellos los atendieran como intereses propios, pero no se aplican a tan importante negocio, y cuando es preciso hacer alguna obra pública, faltan los fondos y no se encuentran los arbitrios” (FUENTES, 1859: 108). Su sucesor, el virrey Manuel de Amat y Junient, tenía una visión más pesimista del estado de dichos fondos. En su memoria, él explica que las rentas municipales ascendían únicamente a entre 25 y 28.000 pesos por lo que no eran suficientes para las obras públicas ni reparos que era necesario realizar. Por ello, el virrey señalaba haber “procurado que los mayordomo o ecónomos, hechos anteriormente, a no dar o dar malas cuentas, las presentasen con la debida justificación y que estas se acrisolaren con el mayor rigor que es posible” todo ello en la medida que el cabildo no parecía preocuparse por el acrecentamiento de estas rentas, pues “el fomento y creces de dichas rentas únicamente lo ha de hacer el virrey, pues ninguno otro se dedica a una obligación que aún es propia y peculiar de cualesquiera vecino”.[3] Con un muy mal concepto de una institución en decadencia, Amat ordenó la revisión de las cuentas del cabildo. Se ordenó, entonces, que el mayordomo formalice y reconstruya los gastos e ingresos de la corporación desde el año de 1758 hasta 1762 para su revisión por un contador de la real Audiencia, un procedimiento que debía continuarse en lo sucesivo.[4] Este procedimiento permitió poner por escrito un amplio registro de deudas que el cabildo poseía y debían pagarse cada año, los cuales eran origen de la disminución de rentas líquidas del tesoro municipal. En este informe se basó el virrey para elaborar la estimación de las rentas contenida en su memoria.

En ese sentido, cuando fue momento de establecer la reforma de la administración local en la jurisdicción limeña, los fondos municipales fueron un punto principal a tomar en cuenta. De hecho, si bien, la reforma de propios se estableció en el marco de la aplicación de la Real Ordenanza de Intendentes (1782) en el virreinato del Perú durante la Visita General del Perú (1776-1787) y fue finalmente llevada a cabo por el visitador Jorge de Escobedo y Alarcón (1784-1787) durante la segunda fase de la visita, su antecesor, José Antonio de Areche (1776-1784), no esperó a la inclusión de la reforma de propios en las ordenanzas para iniciar con su plan de visita del cabildo limeño. Para esto, aprovechó su experiencia realizando con dichas medidas en la ciudad de México y nombró comisionado para la revisión de las cuentas del cabildo a Benito de Mata Linares, quien repitió el procedimiento llevado a cabo por el virrey Amat para sanear las cuentas del ayuntamiento. (MOORE, 1966: 53) La comisión también solicitó razones fundadas sobre el origen de los principales arbitrios municipales. A saber, la sisa de la carne y el mojonazgo de vinos y aguardiente. Ambos eran las versiones modernas de antiguos impuestos medievales colocados sobre el peso de la carne y el derecho de cata del vino. El primero se había convertido en un impuesto de dos reales a cada cabeza de ganado caprino, ocho por el vacuno y cuatro por las carnes heladas o charquis que provenían de indios tributarios, y ocho por las de españoles. El segundo correspondía al impuesto de un real por cada botija de vino y ocho por la de aguardiente, de aquello que se traía para consumo (o tránsito) por la ciudad.[5]

El cabildo había perdido ya a inicios del siglo XVIII el disfrute del ramo de sisa, que siendo el preferido para la paga de obras públicas y reparos necesarios en el puente y las murallas de la ciudad, se había convertido en patrimonio del real erario. Con todo, algunos caudales de dicha renta se destinaban periódicamente a la elaboración de obras públicas en las que tenía intervención el cabildo. El mojonazgo, por su lado, seguía siendo disfrutado directamente por el cuerpo municipal a través del sistema de remates. Empero, no estaba exento de peligros. El aumento del ramo lo había convertido en un foco de conflicto con otras instituciones que buscaban beneficiarse de los réditos que producía el aguardiente. Tras la primera visita de propios, un auto del real acuerdo de 3 de agosto de 1769 confirmó en la posesión del arbitrio al cuerpo municipal. En segunda instancia, sin embargo, el Rey solicitó la averiguación del origen del ramo, sus rentas, ganancias y gastos asociados.[6] Este informe se completó recién en 1781, redactado por Antonio de Boza, quien fue alcalde ordinario dicho año. Aunque gracias a este informe el cabildo mantuvo la posesión del arbitrio, no logró que fuera retirado de su administración e introducido junto a la sisa en los ramos administrados por la real aduana en virtud del decreto de 27 de julio de 1780.[7]

Como se ha anticipado, la introducción final de la reforma se debió al visitador Escobedo, quien disfrutó de un mejor escenario político para ello. Así las cosas, en el Perú se aplicaron como un solo “paquete reformista” las medidas de cambio fiscal, administrativo y policial de los cabildos. En primer lugar, se trató de reanimar el ritmo de la alicaída institución municipal que ostentaba hasta ese momento únicamente tres varas de regidores ocupadas. Mientras en otras latitudes la propuesta para recuperar el control de los ayuntamientos había sido la introducción de diputados del común elegidos por las comunidades (Península) o regidores honorarios escogidos por el virrey (México), en el Perú se decidió nombrar diez regidores perpetuos entre quienes fueran más idóneos para el puesto. (LOHMANN VILLENA, 1983) Se trató de tres peninsulares y seis criollos; cuatro de ellos limeños y tres de estos nobles titulados. Entre hacendados y comerciantes con negocios diversificados; todos se encontraban entre la llamada “élite de la élite” y los más renombrados miembros de la élite comercial del momento.[8] La desidia con la que los actuales regidores veían sus obligaciones en la ciudad y la falta de interés en conseguir las varas habrían sido importantes en esta toma de decisión, casi tanto como la creencia de Escobedo en que ningún provecho podría sacarse de la reforma sin ayuda de las élites locales. (FERNÁNDEZ ALONSO, 1992: 208) Al cabildo se le impuso, además, un reglamento para regular sus sesiones permanentes. Este dictaminaba el cuándo y dónde de las reuniones, así como la presencia de quiénes era necesaria en el establecimiento. Asimismo, instituía un procedimiento riguroso para la firma de actas, imponía multas por inasistencia y derivaba todos los asuntos contenciosos que pudieran surgir de este proceso al superintendente y a su teniente asesor, que ahora tenía además la jurisdicción para confirmar la elección de los alcaldes -antes privativa del virrey- y la obligación de presidir las reuniones del consejo.[9]

Lo siguiente era establecer en Lima una reforma del manejo de propios y arbitrios a semejanza de lo ya acaecido en Buenos Aires, México y en la propia Península. Esta se basaba en la “Instrucción que se ha de observar en la intervención, administración y recaudación de los Arbitrios del Reino, 3 de febrero de 1745”. En dicho documento nacido del plan del ministro de Hacienda, el marqués de Ensenada, se establecían las lógicas básicas de las medidas. A saber, había que reorientar el objetivo de la hacienda local para dejar de privilegiar a unas cuantas familias poderosas y obtener un mayor control sobre las rentas desde el centro de poder monárquico. (SILVA RIQUER, 2015: 33-34) Centralización y recaudación se unían en un mismo objetivo. Así, había que realizar una revisión de las cuentas y haciendas locales para definir a partir de ellas un reglamento de propios que determine y rija sus ingresos y gastos, así como el pago de sus deudas, y establecer nuevos cargos en los ayuntamientos que controlen a las élites de poder locales y permitan el desarrollo de la reforma. El procedimiento a seguir sería la redacción de informes generales sobre los estados de propios y arbitrios de los ayuntamientos del reino, la formación de reglamentos con sujeción a los planteamientos de la instrucción de 1745 y la creación de “Juntas de Propios y Arbitrios” que debían ser consultados para toda decisión de gasto o nuevo ingreso en las localidades. Estas responderían a una contaduría provincial, la cual, a su vez, lo haría a la contaduría general. (GUILLAMON, 1980: 180-191) Con marchas y contramarchas, la reforma se comenzó a poner en acción en tierras peninsulares y adquirió entidad con la creación de la “Contaduría General de Propios y Arbitrios del Reino” (1760) bajo la dirección de la Secretaría de la Real Hacienda.

Se buscaba que los reglamentos y las nuevas autoridades administrativas permitan llevar a cabo un plan de saneamiento de las haciendas locales, reduciendo los gastos extraordinarios y pagando los censos que tengan a deber, para así equilibrar la balanza de pagos y redireccionar los sobrantes hacia la tesorería principal. En Lima se estableció la Contaduría General (1784) con su contador principal Joseph de Argote como oficina que debía centralizar la información de propios y arbitrios de todas las intendencias del reino. A cada una le correspondía realizar un reglamento interino y remitirlo para su aprobación a la Junta Superior de Real Hacienda.[10] Debían formarse asimismo “Juntas Municipales” para el manejo y control de gastos e ingresos del municipio sin intervención del resto de regidores.[11] Para 1785 se formó el reglamento general de Lima, el cual recogía los resultados de las anteriores visitas y normaba los procedimientos para realizar una cuenta jurada para cada año de administración.[12] Finalmente, para 1789 se obtuvo el estado general de propios del reino.[13] A través de estos mecanismos se estableció un procedimiento riguroso para controlar los gastos e ingresos del cabildo. (MONTALVO SALCEDO, 2022a: 28-29)

El cabildo y el nuevo visitador coincidían en la necesidad de aumentar los ingresos netos de los propios. Sin embargo, no estaban de acuerdo en cuanto a las medidas necesarias para obtener ese objetivo. En el plano de los ingresos, Escobedo colaboró en la formalización de un nuevo margesí para cobrar correctamente las rentas del cabildo, la que se reveló como una medida efectiva para elevar los propios a largo plazo. El cuerpo municipal también tuvo iniciativa en esta área. Se encargó de elevar dos largas representaciones: la primera para acabar con la más alta deuda que ostentaba el cuerpo municipal, de más de 200 mil pesos a la Caja General de Censos, la cual fue exitosa, y la segunda, para recuperar el perdido ramo de sisa, con mucho menos éxito.[14] Presionado por el visitador, el cabildo fue también motivado a establecer un nuevo arbitrio para cubrir los gastos del ramo de policía, que era una parte vital de la reforma. Para ello se estableció el real de bodegaje, un impuesto de un real por cada fanega de trigo y zurrón de cebo que solían pagar los bodegueros del Callao a los navieros por depositarlos en sus casas bodegas. El cabildo esperaba que este impuesto aumentara su masa de propios; sin embargo, Escobedo le dejó claro que este no era dueño del real de bodegaje “ni este se ha concedido por la Junta Superior a sus propios, sino en cuanto se destine y sirva para limpieza e iluminado”.[15] En efecto, aunque la reforma colocó el ramo en manos del nuevo teniente de policía, José María Egaña, para pagar los gastos de su juzgado, su propiedad se mantendría como un objetivo perenne del cabildo.

 En materia de gastos los pareceres del cabildo y el visitador estaban aún más distanciados. El aspecto más comentado y estudiado es la elaboración de un reglamento para el recibimiento de virreyes y la contención de sus gastos a únicamente 12.000 pesos en cada ocasión conforme a las Leyes de Indias.[16] Sin embargo, los aspectos más recriminados por el cabildo fueron otros. El reglamento de propios no solo pretendía introducir orden en las cuentas municipales, sino mantener un estricto control sobre cuáles eran los ramos en que se podía gastar y cuánto el monto a pagar anualmente. Se definían los gastos del cabildo en la forma siguiente:

 

Cuadro N°1: Reglamento general de los gastos del cabildo, 1785

Fuentes: AHML, LCPL 30. Reglamento de los propios y arbitrios de Lima, 14 VI 1785, ff. 97-100

 

 

El procedimiento de pago a través de libramientos formales con doble control (de la junta municipal y el contador general) impedía que se realizaran gastos sin un motivo expreso previo, lo que limitaba considerablemente el margen de acción del cabildo. El cuerpo municipal criticó amargamente la reducción de sueldos que proyectó Escobedo y realizó varios expedientes para aumentar los montos de auxilio a los juzgados de aguas, procuradores generales, asesores permanentes, porteros y ministros almotacenes.[17] La Junta Superior llegó a retroceder en algunos puntos, recuperando algunos sueldos y reconociendo la formación de nuevos empleos, lo que aumentó el monto asignado a este rubro a 13.699 pesos a fines de 1787.[18] El otro aspecto de vital importancia para el cabildo eran los gastos extraordinarios. Para realizar cualquier gasto fuera de los incluidos en la nómina del reglamento debía preceder consulta de la Junta a la Superintendencia para que hubiera una orden superior que la justifique.[19] Este sistema impedía al cabildo realizar pagos públicos o secretos para ejecutar acciones inmediatas cuando lo requiriera y, sobre todo, le limitaba el margen de acción de la diputación general, que era la oficina que el cabildo ostentaba permanentemente para un agente de negocios en la corte de Madrid, el cual defendía los intereses del cuerpo municipal ante el Rey.

El cabildo intentó disputar cada decisión al visitador hasta el punto de hastiarlo. Sin embargo, para su salida en 1787 la decisión óptima fue reducirse a la inacción. La medida más odiada de todas era el mantenimiento del teniente asesor del superintendente, Manuel María del Valle, como cabecera de las reuniones concejales en ausencia del visitador. El cabildo renegó en todo momento reunirse bajo su presencia. De hecho, desde su instauración en 1787 hasta que su apelación tuvo éxito y consiguiera una cédula real favorable a su remoción el 16 de marzo de 1788, el cabildo solo se reunió en seis ocasiones. (MOORE, 1966: 177) Para el resto de sus reivindicaciones, que incluían la desaparición de la tenencia de policía, la contaduría general y la junta municipal, así como la reintegración del bodegaje y la sisa al cúmulo de propios tuvo que esperar mucho más por resultados concretos. 

 

Recuperando los antiguos fueros: el agente de negocios en Madrid

 

El mecanismo concreto elegido para desmontar la reforma establecida por el visitador en Lima era el recurso directo a la corte de Madrid a través del agente de negocios del cabildo. Al inicio el avance fue muy lento. La reforma aún era fuerte y sus defensores principales seguían ostentando puestos principales en la Península. Sin embargo, con el fallecimiento de José de Gálvez (1787) y el rey Carlos III (1788), así como el estallido de la Revolución francesa (1789) y, sobre todo, la guerra iniciada contra esta nación (1793) el escenario político local cambió. La monarquía se encontraba, ahora, ávida de negociar e intercambiar la eliminación de “perniciosas novedades reformistas” a cambio de nuevas donaciones en un momento de álgido gasto militar. El cabildo se apresuró a reemplazar a su antiguo apoderado, Félix Gil (1788), cuyo nivel era insuficiente para el trato de la corte, por un personaje de mejor habilidad política, con el título de diputado general, José Baquíjano y Carrillo (1793), a quien se le extendieron unas extensas y detalladas instrucciones para conseguir los objetivos de la ciudad y del grupo de poder que representaba.

Las instrucciones de Baquíjano se revelaron como una declaración de principios del criollismo limeño. Desde mediados de siglo, la élite criolla había visto mermada su posición con la nueva política de la monarquía para reducir su presencia en el gobierno. El foco principal fue en la real Audiencia, la cual se buscó limpiar de peligrosas alianzas de poderes locales. El caso de la “trinca” de los Bravo, que se enfrentó al arzobispo Pedro de Barroeta y al virrey Amat, el cual se cerró con la jubilación forzosa de su líder, Pedro José Bravo del Rivero, es paradigmático. (CARRILLO, 2018) Mediante el cese y las jubilaciones, así como el fin de la vía de la venalidad para conseguir nuevas plazas, los criollos fueron desapareciendo de la administración virreinal en favor de los peninsulares. (BURKHOLDER y CHANDLER, 1984; LOHMANN VILLENA, 1974) La élite criolla también resintió otras medidas reformistas como el nuevo sistema de aduanas, nuevos impuestos y estancos o la elevación del impuesto de la alcabala, pero su capacidad para enfrentarse a estas medidas se había visto ya muy mermada. La primera defensa sólida y articulada contra estas “vejaciones” aparece en dichas instrucciones. Moore (1966) veía en este documento una muestra del proto nacionalismo criollo. Fisher (1981) fue más acertado al observarlas como un indicador de las atribuciones que se estaba arrogando el cabildo como “vocero de los agravios de los criollos en todo el virreinato” (p. 208). El texto es, en todo caso, una suerte de plan político del cabildo de Lima y de la élite criolla que pretende representar. En ese sentido, revela la voluntad del patriciado limeño por recuperar el control perdido sobre las instituciones de poder virreinal y volver al antiguo statu quo pre-reformista. Con todo, el plan no solo es importante por sus objetivos macrorregionales, sino por los que atañían al desarrollo de la propia institución municipal, los cuales revelan que la élite limeña veía en el cabildo una institución que podía ser una nueva vía para lograr el favor real, acumular privilegios, y ascender en la jerarquía de funcionarios.

En las instrucciones está muy presente el interés por recuperar el honor y prestigio municipal. Esta preocupación se revela en peticiones como la de recibir el tratamiento protocolar de “excelencia” para el cuerpo y sus regidores durante sus funciones, igualarse con todos los privilegios del ayuntamiento de México, o en que se declare por positivo para la corona todo servicio en favor de la ciudad (caps. 2-4).[20]Además, para que el camino de la administración municipal sea una opción viable para recuperar los privilegios perdidos, el cabildo debía elevarse por su antiguo estatus subordinado en la ciudad, evitándose la intromisión en sus asuntos particulares. El virrey y la real audiencia debían de reconocer la importancia del cuerpo municipal y guardarles el debido respeto (cap. 5).[21] Así, mientras el virrey tenía que dejar de entrometerse en las elecciones de alcaldes (cap. 14), la real audiencia y sus diversas salas debían reconocer la autoridad del juzgado ordinario y solo juzgar las apelaciones que le correspondían cuando estas sean realizadas (caps. 8, 16, 18).[22] Asimismo, debían regresársele atribuciones perdidas y concedidas a los ministros togados como el juzgado de aguas del campo (cap. 10) y los juzgados conservadores de gremios (cap. 6).[23]

El otro enemigo importante que derribar para elevar el prestigio del cabildo y recuperar sus antiguas atribuciones era la reforma de policía. Las instrucciones se ocuparon de ella al exigir la extinción de los empleos del teniente de policía (cap. 11) y el contador general (cap. 7). No obstante, no se detuvieron en eso.[24] El cabildo quería asegurarse el manejo de unos propios cuantiosos y libres de cualquier control administrativo externo. Por ello solicitó que el virrey no pueda nombrar jueces comisionados para revisar los propios del cabildo (cap. 7) y aumentar su facultad de gasto “sin dependencia de virrey ni audiencia” a 3.000 pesos para asuntos libres (cap. 24) y otros 10.000 para mantener la diputación general (cap. 25).[25] El cabildo reconvenía a su diputado que este era de los puntos más importantes a llevar a cabo, “porque sin dinero nada se hace, ni hay encargo que pueda desempeñarse bien”.[26] En esa línea, tampoco se olvidaba de la necesidad de aumentar la masa de propios con la recuperación del manejo de la sisa (caps. 27 y 28) y el bodegaje (cap. 11).[27]

La labor del diputado general demoró en concretarse. Tuvo que enfrentarse a los reparos del anterior apoderado Félix Gil, que impugnó el poder que se le había concedido, y a la oposición del fiscal del consejo de Estado, quien alegó estar prohibido que cualquier cuerpo envíe diputado a la corte sin previa licencia real o al menos del virrey o la Audiencia.[28] En 1795, Baquíjano consiguió la aceptación real de su misión, pero finalmente regresó a Lima al ser nombrado alcalde del crimen. Su reemplazo fue Tadeo Bravo de Rivero, quien en ese momento se encontraba en Madrid. Tadeo era hijo de Pedro José Bravo de Rivero, el antiguo líder de la “trinca” familiar. Aunque el virrey jubiló de manera forzosa a su padre, su familia consiguió un reconocimiento formal de su inocencia de parte del rey que ordenaba se le resarciera colocando a sus hijos en puestos de su servicio, en virtud de lo cual Tadeo fue enviado a Madrid para entrar a los reales ejércitos. Gonzalo Carrillo explica el destino de Tadeo como una muestra de la nueva política de fidelidad que el rey buscó imponer a fines del siglo XVIII, al conceder gracias, pero negar el acceso a puestos clave de la administración local peruana (2018: 86). Sin embargo, con su posición en Madrid, Tadeo estaba por replicar el papel de su padre para conseguir beneficios políticos y económicos no solo para su grupo familiar, sino también para el cabildo y la élite criolla en general.

En poco tiempo, Tadeo logró revitalizar los pedidos del cabildo limeño en la corte de Madrid. Su tarea más importante era conseguir una cédula en que se reconozca todos los servicios que había realizado la ciudad a la corona desde tiempos de la conquista. El informe presentado por Tadeo a la corte, adjunto a la promesa de un donativo de 100.000 pesos fuertes, fue recompensado con la expedición de la cédula de gracias y honores en Barcelona el 15 de septiembre de 1802. A ella se sumó una cédula sobrecartada el año siguiente para que su cumplimiento sea rápido y sin reconvenciones por parte de las autoridades locales.[29] La cédula no solo reconocía los servicios de la ciudad de Lima, sino que expresaba ser la:

 

[…] real voluntad […] que al cabildo se le mantenga y reponga desde luego en el libre y expedito uso, ejercicio y posesión de sus leyes y fueros, y judicaturas y anual elección de sus alcaldes, turno y precedencia de estos, según se observaba antes sin que persona alguna que no sea capitular pueda mezclarse ni alternar con el cabildo, y todo conforme a su primer estado.[30]

 

Por esta razón, el cabildo debía ser “reintegrado en todos sus derechos, judicaturas y preeminencias” concediéndosele no solo los tratamientos y preferencias que solicita, sino la eliminación total de la contaduría de propios y la tenencia de policía, cuyas funciones debían ser tomadas por el municipio.[31] Además, la cédula no solo le retornaba al municipio los ramos de sisa y bodegaje aumentando considerablemente el cúmulo de propios, sino que prevenía a los virreyes de utilizar los fondos de propios y arbitrios de la ciudad, devolviéndole al cabildo la “facultad de que pueda gastar de sus fondos la cantidad necesaria en aquellos objetos que fueren de urgente y pública utilidad, sin necesidad de formar expedientes que retardan las oportunas operaciones”.[32] Esta cédula fue una victoria decisiva para el cabildo que no solo significó el inicio del desmontaje de la reforma del visitador Escobedo, sino que alteró el posicionamiento económico y político de la corporación.

En los próximos años el cabildo logró extender aún más sus atribuciones al recuperar en toda su extensión la judicatura de aguas (1803) y conseguir la eliminación de la junta municipal (1804).[33] De hecho, envió unas nuevas instrucciones (1805) a Tadeo Bravo para que este solicitara más concesiones para la ciudad.[34] Requería para ella el fin de indignidades protocolares que no estaban de acuerdo con su nuevo estatus. Por ello, buscaba se acabe con la necesidad de que conduzcan el palio a pie en las fiestas de recibimiento de virreyes o que tengan que permanecer parados durante la ceremonia del juramento al sello real (caps. 3 y 4). También solicitaba que se le apremie a la Audiencia para que les reconozca el título de “excelencia” que habían conseguido en la anterior cédula de gracias, así como que se extienda el título de señoría a todos los miembros del cabildo, más allá de su función particular (caps. 4 y 5). En directa competencia con los oidores, además, buscaba recuperar las judicaturas de gremios y diversiones públicas, que estaban en su poder (caps. 6 y 7). Finalmente, pretendía aumentar considerablemente sus ingresos al acabar con todos los privilegios concedidos a las corporaciones religiosas en el pago de la sisa de la carne, así como con la rebaja que había tenido la contribución del bodegaje (de un real a medio real) (cap. 2).[35] Aquello le auguraba al cabildo la posibilidad de aumentar sus ingresos netos y poder retribuir a la corona con un nuevo donativo de 50.000 pesos. Todas estas peticiones fueron concedidas mediante una nueva cédula el 30 de mayo de 1806 en la que se cumplieron “cuasi todos cuántos encargos” hizo el ayuntamiento otorgándole las gracias y tratamientos solicitados, el reintegro en sus judicaturas y recuperación del primitivo estado de los ramos de sisa y bodegaje.[36]

El éxito del cabildo le trajo poderosos rivales en el gobierno limeño. En efecto, todas estas gracias concedidas al municipio limitaban las atribuciones tradicionales del virrey y la real Audiencia en la ciudad. Eran particularmente gravosas para los oidores de la real Audiencia que se opusieron en todo momento a perder sus judicaturas y conservadurías, las cuales impugnaron en dilatados juicios. La falta de reconocimiento de su autoridad fue especialmente discutida por el cabildo, que nunca pudo ver satisfecha su petición de ser reconocida de “excelencia” por este tribunal real. También hubo desavenencias con el virrey, en especial durante la primera etapa del gobierno de José de Abascal y Sousa (1806-1808). Abascal presionó para la elaboración de un plan comprensivo de limpieza y policía de la ciudad, así como para un copioso número de obras públicas, el cual fue muy resistido por el cuerpo municipal. (MONTALVO SALCEDO, 2021: 112, 147) Es por eso que, en las últimas instrucciones enviadas a Tadeo Bravo, previas a la crisis de la monarquía, el cabildo va a reclamar ambas situaciones, al exigir, por un lado, el retorno de las ayudas de costa asociadas a las judicaturas y conservadurías arrebatas a la real Audiencia (cap. 5) y, por otro lado, considerablemente más importante, el fin de la intromisión tanto del virrey como del real acuerdo en el libramiento de sus propios (caps. 1 y 4).[37] Este punto fue especialmente peliagudo, pues tras la instalación de Abascal en Lima, la animadversión de la real Audiencia había hallado eco en los planes del virrey para tomar resoluciones poco favorables hacia el cabildo en el real acuerdo. Un ejemplo de aquella era la decisión de desligar del ayuntamiento a los alcaldes de barrio, funcionarios menores del juzgado de policía, que había pasado a su jurisdicción con la cédula de gracias. (MONTALVO SALCEDO, 2022b: 44) Otra decisión, particularmente dolorosa, era el libramiento forzoso de los fondos de la sisa para las obras públicas que el virrey Abascal planteó realizar durante su periodo, en especial para la reparación de las murallas de la ciudad.[38] Por ello, el cabildo colocó en sus instrucciones la necesidad de que este sistema se acabe

 

[…] pues nunca habrá caudales de propios ni podrían cubrir los créditos que se han contraído […] si los excelentísimos señores virreyes por sí solos o con el real acuerdo lo destinan a las obras que se rotulen de pública utilidad, porque a todo lo que se quiera se le dará ese rótulo y se procederá en la ejecución del modo que mejor acomode.[39]

 

Esta facultad debía ser únicamente del cabildo, al cual debía otorgársele el libre manejo de sus fondos. Por lo cual solicitaba, además, la posibilidad de utilizar otros 6.000 pesos para gastos secretos y el otorgamiento de nuevas contribuciones por la casa de gallos, el ramo de suertes y el de la nieve, así como la recuperación del antiguo impuesto de pontazgo de negros bozales (caps. 6-9).[40]

El desmontaje de la reforma se había conseguido plenamente con las cédulas de gracias de 1802, lo que se observa entre 1804 y 1808 es, más bien, la intención del cabildo de extender sus privilegios por encima de los que nunca había tenido en la ciudad y la resistencia que ese proceso generó entre las tradicionales autoridades superiores de Lima. Con todo, sus resultados inmediatos fueron muy favorables, el municipio consiguió nuevos impuestos para aumentar sus propios, el control de sus gastos para la diputación general y para las cuentas secretas y, finalmente, muchas nuevas atribuciones en el gobierno de la ciudad. Para ello, el recurso al rey y la intervención del diputado Tadeo Bravo fue muy importante, pero solo tanto como la nueva necesidad de la corona por los donativos, como demostraba la última sección del memorial de 1802, a la corona le convenía que el municipio tuviera libre facultad de gastos para que “en aquellos en que quisiere la ciudad hacer demostración de su lealtad en donativos graciosos a V.M. pueda también usar de sus propios y aun grabarlos en caso necesario”.[41] Para mala suerte del cabildo, sería también el fin de esta posibilidad la que bloquearía los intentos por conseguir más victorias en el escenario político limeño. Tras la abdicación de Bayona y la instalación de un gobierno francés en España, Tadeo Bravo se alineó con los bonapartistas, llegando a ser regidor madrileño. Como filofrancés en un escenario de guerra, el vínculo con el cabildo quedó roto. Aunque el ayuntamiento quiso dirigir sus intereses a través de la diputación general de cortes, la instauración de la constitución gaditana les quitó su última esperanza al establecer los ayuntamientos electivos. Finalmente, tras la recuperación del control no les quedó más que cerrar filas con el virrey para recuperar los privilegios perdidos, lo que sucedió el año de 1818, con muy poco margen de maniobra política ante el surgimiento de la amenaza insurgente.

 

El empeño de los privilegios: la política de endeudamiento del cabildo

 

El conflictivo escenario político fue decisivo para cerrar las vías de reclamo del cabildo, pero no fueron la causa directa de su continua carencia de capacidad para el gobierno. Las nuevas exigencias de la administración urbana demandaban un creciente coste de operaciones y una capacidad de organización cada vez mayor. Además, la expectativa que la reforma había causado en la opinión pública limeña y las dificultades que para su manejo reveló el cabildo, produjo continuas quejas que azuzaron el ambiente político contra la institución municipal.

Es aquí donde el mantenimiento de la balanza positiva en las cuentas municipales se reveló importantísimo. Como se observa en el Gráfico N° 1, los ingresos y los gastos del cabildo se mantuvieron relativamente estables entre 1785 y 1803, periodo en el que el ingreso promedio anual fue de 34.433 pesos, mientras el gasto promedio anual fue de 31.950 pesos. El panorama cambió tras la aplicación formal de las cédulas de gracias en el 1804, con lo que los ingresos y gastos promedio se elevaron a 85.464 pesos y 107.929 pesos respectivamente. En efecto, hubo un incremento considerable en los ingresos anuales del cabildo; sin embargo, este estuvo acompañado de un respectivo aumento en sus gastos, el cual logró superar sus ingresos en cada cuenta anual hasta 1811, con la única excepción del año de 1809. Además, se puede notar cómo aumentan significativamente los montos de egreso en dos ocasiones: los periodos 1803-04 y 1806-07; es decir, al mismo tiempo que se logra la aplicación de las reales cédulas. En total, entre 1804 y 1811, el cabildo gastó 186.414 pesos más de los que había ganado, o lo que es lo mismo, un 123.8% de sus ingresos totales.

 

Gráfico N° 1: Ingresos y gastos del cabildo de Lima, 1784-1811

Fuentes: Cuentas generales de cargo y data de los propios del cabildo, 1784-1811. AHML Tesorería de Propios y Arbitrios (TP), 010-CC-TP; 011-CC-TP; 015-CC-TP; 018-CC-TP; 021-CC-TP; 026-CC-TP; 027-CC-TP; 034-CCTP; 036-CC-TP; 043-CC-TP; 047-CC-TP; 051-CC-TP; 055-CC-TP; 059-CC-TP; 063A-CC-TP; 065-CC-TP; 073-CCTP; 080-CC-TP; 087-CC-TP; 092-CC TP; 096-CC-TP; 103-CC-TP; 110-CC-TP; 112-CC-TP. Cuentas del ramo de bodegaje, 1804-1808 y cuentas del aumento en el bodegaje y sisa, 1808-1809. AHML TP, 078-CC-TP; 083-CC-TP; 088-CC-TP; 094 CC-TP; 101-CC-TP; 102-CC-TP; 106-CC-TP.[42]

 

 

El cabildo achacaba el déficit en las cuentas al extraordinario costo que habían tenido las obras públicas que se habían librado por iniciativa del virrey y la real Audiencia. No obstante, este argumento parece no sostenerse al confrontarlo con las cifras. Si bien es cierto que entre 1790 y 1811 se habían realizado más obras en la ciudad que previo a la reforma, tan solo en cuatro ocasiones superaron el 20% de los egresos totales, tres de ellas aún en el periodo 1790-99, antes de que las cuentas del cabildo, tanto de ingresos como egresos, se dispararan (ver Gráfico N° 2). Esta crítica, presente en las últimas instrucciones del procurador Tadeo Bravo, solo se entiende en el marco del conflicto político del municipio con dichas autoridades en el periodo 1806-08, recrudecido por la nueva cédula de gracias.

 

Gráfico N° 2: Peso relativo de las obras públicas en las finanzas del cabildo de Lima, 1790-1811

 

Fuentes: Cuentas generales de cargo y data de los propios del cabildo, 1790-1811. AHML Tesorería de Propios y Arbitrios (TP), 026-CC-TP; 027-CC-TP; 034-CC-TP; 036-CC-TP; 043-CC-TP; 047-CC-TP; 051-CC-TP; 055-CC-TP; 059-CC-TP; 063A-CC-TP; 065-CC-TP; 073-CC-TP; 080-CC-TP; 087-CC-TP; 092-CC-TP; 096-CC-TP; 103-CC-TP; 110-CC-TP; 112-CC-TP. Cuentas del ramo de bodegaje, 1804-1808 y cuentas del aumento en el bodegaje y sisa, 1808-1809. AHML TP, 078-CC-TP; 083-CC-TP; 088-CC-TP; 094-CC-TP; 101-CC-TP; 102-CC-TP; 106-CC-TP.[43]

 

 

Las cuentas, en realidad, apoyan la posición de los enemigos del municipio. En 1807, se interceptó una denuncia pública contra el cabildo que muchos vecinos de la ciudad, incluidos en ella 23 alcaldes de barrio, habían firmado. En él suplicaban a la corona por la eliminación de las regidurías perpetuas y el establecimiento de elecciones municipales, al estilo de la corte de Madrid. Fundaban este reclamo en la ineficacia de la institución municipal, a quien acusaban de malversar fondos en obras públicas, falta de celo en los pesos y medidas, ausencia de interés por la limpieza de las calles, nula capacidad para mantener la seguridad pública, falta de trasparencia en el uso de sus fondos y, finalmente, haber dilapidado la fortuna de la ciudad en los donativos graciosos, que gravaban sus rentas de tal forma, que era imposible hablar de un futuro.[44] Esta queja “general” demuestra la existencia de una población de estratos medios motivada a establecer los objetivos de la reforma en contra de una élite local resistente al cambio. Ellos percibieron el alicaído estado de la policía limeña como un síntoma de la desidia y corrupción del cabildo, que prefería abogar por sus propios privilegios que por los del común de la población.

En esta oposición, que igualaba los pareceres del virrey, la real Audiencia y gran parte del vecindario acomodado limeño, un argumento principal era el uso de los fondos para donativos graciosos. Los capitulares reclamaban que no existía razón para creer en aquel supuesto, pues “de los propios y arbitrios nada se ha sacado para los donativos, y antes bien ellos han sido aumentados con unos ramos que estaban fuera de su cuerpo” sobre los cuales se verifica el pago de los intereses y principales que finalmente se terminarían de saldar.[45] Aquí radica el problema, si las obras públicas no explicaban el aumento de los egresos anuales del municipio, los pagos de intereses y el reconocimiento de principales si lo hacían. En la primera década del siglo XIX, los pagos por “censos pasivos” aumentaron considerablemente en los periodos 1803-04 y 1807-09. En términos relativos, este rubro se mantuvo entre los periodos 1801-03 y 1804-08 en torno al 12-15% promedio; sin embargo, crecería hasta corresponder a un tercio de los gastos totales en el periodo 1808-11. En términos absolutos su crecimiento es mucho más notable, pues este aumentó desde 4.683 pesos anuales promedio (1801-03) a 15.957 pesos (1804-07) y, finalmente, a 33.167 pesos (1808-11) (ver Gráfico N°3).

Las cuentas de ramos separados y las listas de pago de empréstitos revelan la realidad que el cabildo pretendía ocultar al público: los propios estaban excesivamente grabados por una cuantiosa cantidad de principales reconocidos a crédito. Es verdad que estos se habían utilizado para todo tipo de gastos. Entre ellos, las obras públicas del periodo 1804-07 y el rubro de gastos extraordinarios, que aumenta con el recibimiento del virrey Abascal, pero también por lo gastado en la jura del rey Fernando VII y la constitución, las celebraciones por los triunfos bélicos contra Inglaterra y los auxilios militares prestados hacia fines del periodo. Sin embargo, sigue siendo mayoritariamente superado por aquellos realizados para el envío de nuevos donativos graciosos a título del cuerpo municipal. Así, se observa que de 730.531 pesos tomados a crédito o presentes en las cuentas entre 1785 y 1811, se había destinado a donativos graciosos 516.000 pesos (70.6%) (ver Cuadro N° 2).

 

Gráfico N° 3: Estructura del gasto público en las finanzas del cabildo de Lima, 1801-1811

Fuentes: Cuentas generales de cargo y data de los propios del cabildo, 1801-1811. AHML Tesorería de Propios y Arbitrios (TP), 063A-CC-TP; 065-CC-TP; 073-CC-TP; 080-CC-TP; 087-CC-TP; 092-CC-TP; 096-CC-TP; 103-CC-TP; 110-CC-TP; 112-CC-TP. Cuentas del ramo de bodegaje, 1804-1808 y cuentas del aumento en el bodegaje y sisa, 1808-1809. AHML TP, 078-CC-TP; 083-CC-TP; 088-CC-TP; 094-CC-TP; 101-CC-TP; 102-CC-TP; 106-CC-TP.

 

 

Cuadro N°2: Comparación entre ingresos, gastos y préstamos del cabildo, 1784-1811

Fuentes: Cuentas generales de cargo y data de los propios del cabildo, 1784-1811. AHML Tesorería de Propios y Arbitrios (TP), 010-CC-TP; 011-CC-TP; 015-CC-TP; 018-CC-TP; 021-CC-TP; 026-CC-TP; 027-CC-TP; 034-CCTP; 036-CC-TP; 043-CC-TP; 047-CC-TP; 051-CC-TP; 055-CC-TP; 059-CC-TP; 063A-CC-TP; 065-CC-TP; 073-CCTP; 080-CC-TP; 087-CC-TP; 092-CC TP; 096-CC-TP; 103-CC-TP; 110-CC-TP; 112-CC-TP. Cuentas del ramo de bodegaje, 1804-1808 y cuentas del aumento en el bodegaje y sisa, 1808-1809. AHML TP, 078-CC-TP; 083-CC-TP; 088-CC-TP; 094 CC-TP; 101-CC-TP; 102-CC-TP; 106-CC-TP.

 

 

En números totales la situación se veía aún más peliaguda, pues revela la impracticabilidad de la política de endeudamiento del municipio. En efecto, al comparar sus ingresos con los donativos y principales a crédito, se revela que los propios del cabildo estaban empeñados en un 54%, es decir, que la corporación debía a futuro más de la mitad de sus rentas. Además, si se añade a la ecuación los gastos comunes del cabildo, se observa que tenían un déficit por el 63% de todos sus ingresos en el plazo de 28 años (ver Cuadro N° 2).

De esta forma, el cabildo había empeñado sus propios privilegios, pues le era imposible manejar sus diversas obligaciones sin aumentar sus gastos. Cada pequeño margen de ganancia era utilizado para “redenciones” (pago) de los principales que adeudaba, y cuando la balanza parecía estabilizarse se sumaba un nuevo donativo que gravaba las cuentas en demasía. Los efectos perjudiciales de esta política de endeudamiento se vieron claramente con la crisis de la monarquía que cortó los vehículos para la lucha política del cuerpo municipal, pero también obligó al municipio a nuevos desembolsos. Esto generó que, cuando la ciudad recuperó los privilegios perdidos por el periodo constitucional, ya no fuera posible retornar a una política de austeridad, por lo que el cabildo se vio obligado a entregar el total del ramo de sisa (rematado en 46 mil pesos anuales) para el pago anual de principales y réditos de antiguos préstamos.[46]

Algunas voces discordantes entre los regidores ya habían anunciado este lúgubre futuro. En 1805, el alcalde provincial Tomás de Vallejo había expresado la importancia de redimir prontamente los principales que grababan los propios, pues no importaba que tanto se aumentaran “si los gastos han de ser superiores a las entradas o los mismos”.[47] Si esta política continuaba, señalaba, “[serán] arruinados los propios con perjuicio del público y con no poco gravamen de vuestra excelencia”.[48] El asunto se volvió especialmente relevante el siguiente año, cuando el diputado Tadeo Bravo consiguió nuevamente una cédula de gracias para el municipio, la cual le había costado 100.000 pesos más de los que originalmente se había aprobado. El suceso se debatió en sesión capitular. Aunque algunos de los regidores repulsaban los procedimientos del diputado, no querían que el honor del cuerpo se viera mellado por faltarle la palabra al rey en la promesa del nuevo donativo. Uno de ellos, sin embargo, si se opuso rotundamente a que se pagara el donativo. El comerciante y regidor Antonio de Elizalde, quien recusaba el pago no solo por la afrenta en la que entendía incurría el diputado al no ofrecer un solo documento en que se sustente el pago incurrido o una lista de los gastos de su comisión, sino por que no importaba que tantos nuevos privilegios e ingresos se consiguieran, pues

“con los honores no se satisfacen las deudas, sino que van cada día a más, y con los ingresos sucederá siempre lo que ha sucedido con los antecedentes, que no han bastado ni pueden bastar para la multitud de gastos que se emprenden”.[49]

 

Cuando el cabildo pudo enviar nuevamente un diputado para buscar su beneficio en la corte, el señor Pedro Xavier de Vera (1817), se abolió expresamente la posibilidad de este procedimiento, sin embargo, era ya poco lo que este podía hacer.[50] Las últimas instrucciones que le remiten presentan una triste imagen del cuerpo municipal, enfocado en tratar de obligar al virrey y la real audiencia a respetar sus privilegios en un momento en que se tambalean los cimientos del gobierno político a ambos lados del atlántico. La crisis política había imposibilitado al municipio la consecución de nuevas mercedes, es verdad, pero el endeudamiento de los propios ya le había cortado previamente cualquier margen de maniobra dentro de la ciudad.

 

Conclusiones

 

La reforma de la administración local fue capaz de revitalizar el alicaído cuerpo municipal al nombrar nuevos regidores perpetuos, miembros de la élite local con interés en mejorar su prestigio personal, así como la posición del cuerpo. Como parte de este paquete de medidas, la reforma de propios y arbitrios sirvió de base para obtener orden en las cuentas municipales e iniciar el aumento del cúmulo de propios. Sin embargo, los regidores no quedaron contentos con el férreo control que la reforma pretendía mantener sobre su accionar, al controlar tanto sus sesiones concejiles como el manejo de sus fondos. Por ello, aprovecharon la coyuntura favorable en la política peninsular para reclamar por sus negocios a través de su diputado general y enfrentarse directamente tanto al establecimiento reformista en la ciudad de Lima, como a las reformas borbónicas en general, en nombre del grupo de poder criollo, logrando conseguir el desmontaje de la reforma municipal y la consecución de nuevos privilegios tanto personales como corporativos. De esta forma, esta élite de poder local logró posicionar al cuerpo municipal como una nueva vía para recuperar el prestigio y el papel político gravitante perdido con las medidas reformistas y aumentar su margen de acción en el escenario político limeño. Este mecanismo les sirvió hasta el inicio de la crisis de la monarquía con la abdicación de Bayona que imposibilitó el accionar del diputado general y sus sucesivos reemplazos. Con todo, la conflictividad jurisdiccional interna que había suscitado sus nuevas y numerosas concesiones fue un factor de mayor importancia para explicar el fracaso de dicha élite en mantener sus atribuciones frente a las autoridades virreinales. En especial, en la medida que los propios se hallaban grabados con enormes contribuciones graciosas que habían ciertamente empeñado a futuro el margen de maniobra del cabildo; situación que recibirá fuertes críticas tanto internas como externas. Al final, puede considerarse que el cabildo nunca pudo prever la crisis de la monarquía, pero también puede decirse que su política de endeudamiento le privó de argumentos económicos para defender su posición en el escenario local.

 

 

 

Bibliografía

Fuentes primarias

Archivo Histórico Municipal de Lima, Lima, Perú.

Archivo General de la Nación del Perú, Lima, Perú.

Archivo Histórico Nacional, Madrid, España.

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